“示范村、整治村”规划浅析——以江山市为例

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摘要：全面建设小康社会，是党的十六大提出的本世纪头二十年的奋斗目标。没有农村的小康，就没有全面的小康。而村庄规划建设工作作为农业、农村和农民工作的重要组成部分，是全面建设小康社会的重要内容，是加快城镇化进程、推进城乡一体化的关键环节。

　　关键词：规划 示范 编制如何加快新农村建设步伐，改善农民生产生活条件，省委、省政府对此一直高度重视。自2003年开始，浙江启动实施了"千村示范、万村整治"工程，并专门建立领导小组，具体指导这项工程实施。根据省委、省政府的要求，江山市也相应提出了“十村示范、百村整治”工程目标，确立了59个市级示范村和200多个整治村；为加快山区农民脱贫致富，提出“万名农民下山脱贫”工程，还设立了8个下山脱贫安置小区。由于这些村庄规划点多面广，当地规划设计部门自然成为设计的主要承担者。如何在村庄规划编制方面有所创新，在短时间内圆满完成规划设计任务，成为“十村示范、百村整治”建设工程得失成败的关键。

　　而我们作为当地规划设计任务的主体承担者，如何积极响应市委、市政府的号召，充分发挥自身优势，在新一轮的村庄规划修编中力求在理念、方法等处比原有的设计水平有所突破、有所创新，为示范村、新农村建设提供有力保障，我们一直在思考、探索、研究。通过这几年的努力我市示范村整治村建设取得了一定成效，下面以我市为例，来浅要分析下“示范村整治村”的规划建设问题。

　　一、村庄规划编制存在的主要问题

　　我市村庄规划编制较早，自1998年全面进行第一轮粗线条控制规划，至2002年底，共完成351个村庄规划。规划编制工作从无到有，从点到面，取得一定成效。但随着城乡一体化的不断推进，规划编制工作要求越来越高，明显滞后于示范村、新农村建设步伐。通过对村庄规划实施情况调研，发现存在以下几个方面问题：

　　1.重集镇轻村庄，对村庄规划重视不够。各级领导虽然对村庄规划建设的意识逐渐增强，但“重集镇、轻村庄”的现象还是普遍存在。相当多的乡镇对村庄建设放任自流，片面认为只要经济上去了，小康就奔成了。而没有从本质上认识到村庄规划的重要性，从而造成了农村“只见新房，不见新村；只见新村，不见新貌”的混乱局面，影响了村庄的村容村貌、村民的生产生活环境，致使村庄布局缺乏美观和协调。

　　2.对村庄研究不够，规划起点不高。一则规划着眼太低，不够超前，设计人员从主观上认为村庄规划用地规模小、功能单一，只要按一般的设计思路就可以规划好一个村庄；二则本身的设计力量有限，时间紧、任务重，没有充分考虑地形（如标高）因素，过多考虑图纸效果，对村庄的自然环境、历史渊源考虑不多，从而造成土地浪费现象严重、建设档次低下无特色，致使村庄与城镇发展脱节，形成一些不很协调的“农民街”、“路边村”。

　　3.各项规划衔接不够，规划的操作性不强。由于规划编制过程中未充分考虑土地利用规划，两类规划衔接不够，如建设规划中有些用地作为发展用地来考虑，而土地利用规划却把该地块作为基本农田保护区，致使建设规划根本得不到实施。

　　4.村庄规划编制缺乏资金。村级集体经济困难，县乡镇财政缺乏专项资金来组织编制规划，有的村庄测绘地形图的费用都无力承担。

　　5.规划编制缺乏公众参与，规划难以体现民众意志。

　　二、“示范村、整治村”规划思路

　　（一）、规划指导思想及基本原则

　　指导思想：全面贯彻落实党的十六大精神和"三个代表"重要思想，围绕提前基本实现农业和农村现代化这一总目标，按照统筹城乡经济社会发展的要求，结合农村基层党组织"先锋工程"、创建民主法制村、争创文明村等活动，以村庄规划为龙头，从治理"脏、乱、差、散"入手，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加强农村基层组织和民主建设，加快发展农村社会事业，使农村面貌有一个明显改变，为加快实现农业和农村现代化打下扎实的基础。

　　基本原则：

　　1.尊重农民意愿、坚持因地制宜。规划编制要根据各地经济社会发展水平和广大农民群众的意愿，按新建、改造、规划控制等三种基本类型因地制宜地编制。要深入宣传实施“十村示范、百村整治”工程是党和政府的利民之举，充分调动广大农民群众的积极性，自觉投入工程建设。必须充分尊重农民的意愿，做到量力而行，防止刮风，切忌强迫命令。要坚持因地制宜，分类指导，多层次地推进环境治理、村庄整理、旧村改造、新村建设和特色村建设等。

　　2.规划统筹兼顾、生态协调发展。村庄整治要重视生态环境建设和保护，实行田、林、路、河、住房、供水、排污等综合治理。注意保护古树名木和名人故居、古建筑、古村落等历史文化遗迹。要与土地整理结合起来，集约利用土地，原则上不再新建独立式住宅。要与产业园区建设、产业开发等结合起来，改善投资环境，培育新的经济增长点。

　　3.发掘地方特色、注重景观风貌。坚持实用性和艺术性相结合，村庄环境与建筑风格充分体现地方特色、文化特点和时代特征，融田园风光、人文景观和现代文明于一体。村庄规划要充分利用我省多山多水的自然地理优势，巧于因借，灵活布置，和自然环境和谐共融，丰富村庄建设的文化内涵，突出地方特色，注意保护古树名木和名人故居、古建筑、古村落等历史文化遗迹，充分展现具有浓郁乡土文化氛围的江南水乡现代化新农村景象。

　　4.坚持以人为本，动员公众参与。规划要充分听取广大村民意见，发挥村民委员会的作用，尊重地方民俗风情和村民生产生活习惯，密切邻里关系，改善社会结构努力营造方便群众生产生活，具有浓郁乡风民情特色，环境清新优美的新型农村社区。建筑设计方面，要根据当地的自然地理环境、气候条件、村民的生活习惯和经济承受能力等多种因素，经多方案比较，选择确定新建农居和整治、改造农居建筑方案，做到既体现地方农居建筑的优秀艺术传统，又要符合现代生活的需要，为广大村民多接受。

　　5.争取各方支持，多方密切合作。规划要实事求是、量力而行，保留、整治和改善不影响规划布局、建筑质量较好的已建农居，切忌大拆大建。各级各部门要积极组织和引导社会各界和农村先富起来的群体，支持、参与村庄整治。要建立集体和农民自筹为主、政府补助为辅、社会各方力量支持的多渠道筹集建设资金的有效机制。

　　（二）、分类规划、精心编制

　　我市“十村示范百村整治工程”的总体目标是：通过道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、布局优化、住宅美化、服务强化等八个方面的村庄配套建设，逐步把农村建设成为经济繁荣、环境优美、政治民主、社会文明、生活富裕、服务配套的现代化农村新社区，为全面建设小康社会，与全省同步提前基本实现现代化奠定良好基础。具体目标是：通过五年努力，对全市10%以上的行政村进行高标准的新农村示范村建设，50%以上的行政村进行环境整治和改造，使之成为体现全面小康要求、具有现代化雏形的社会主义农村新社区。

　　为尽快实现这个目标，由于全市村庄面广量大，情况千差万别，必须实行分类规划。我们以村庄改造的程度来划分，将村庄分为100%新建、70%以上改造、30%-70%改造、30%以下改造等四种类别分别进行规划编制。

　　1. 100%改造，也就是完全新建的村庄，比如水库移民新村、下山脱贫小区等。这类规划相对来说，比较容易编制实施，一则有政府拨款支助，二来减少土地调整方面的压力。规划的重点：按照“规划设计超前化，基础设施建设现代化，村庄管理规范化，居民生活城市化”要求，站在江山新时代、新风貌的高起点、高标准、高示范性的高度上，建设新农村示范重点村。

　　新村建设规划布局合理，村庄内无私搭乱建的建筑物和构筑物，各组团建筑有个性、有特色，美观大方，且组团间相互协调；建筑布局充分结合自然地形，灵活自然、错落有致。规划实施方面，前期的困难较小，一般村民都能按规划建房，但在后期阶段，由于村民的经济能力强弱不一，所以在外墙装饰方面，可能程度不一、色彩缤纷。这就需要有强大的管理力量采取一定的措施来保证规划的实施。另一方面，村集体需集中资金加快建设基础设施和公共设施的配套建设，改善村民居住环境质量，促进村庄各项事业的全面发展。

　　目前江山市共有8个下山脱贫小区，大部分已建成，两个规划编制已完成正在计划实施中。

　　2. 70%以上改造，也就是大规格改造的村庄，这是一种高密度集中发展的村庄。通过提高村庄中心区的土地利用率，改善村庄居住环境，提高尽可能多的居住、公共服务设施的空间，及供村民室外活动的健身场地，实现居住环境的优化、满足村庄发展的要求。

　　这种改造模式采取组团式的居住院落布局的形式。除村庄中心布置一两块中心大面积绿地外（结合布置供村民室外活动的健身场地），每个组团的院落内布置大片的组团绿化，为村民创造出一种有很强归属感和安全感的类似与城市小区的空间，其间的步行路既有小区路的意味，又不失农村曲折蜿蜒小径的感觉。同时，在所有主干路、次干路及组团路两侧尽量栽种行道树，与组团内的绿化、中心绿化结合形成点线面结合的绿化系统，满足村民生活的室外绿化、室外活动要求。

　　这种大规格改造的规划思路，一方面能提高土地使用强度，发挥土地的经济效益，另一方面，也能彻底改善乱搭乱建、乱占用宅基地等不良现象。但这种整体性的、大规模改造的布局，很难分期逐步来实施，要求规划实施采用一次性完成的大规模推倒重置的方式。这对于经济并不富裕的农村来说，难度很大，也不够现实，只有个别经济比较发达的村庄适用，所以我们在规划编制过程中，这种模式采用的比较少。

　　3. 30%-70%改造，这是一种改造的中间模式。提倡“自上而下”的规划控制和“自下而上”的改造实施，即在改造规划上以整体利益考虑规划用地的功能布局、道路和基础设施的布局等；在改造实施上，不求一步到位，可以分阶段地实施，难度较小。

　　在规划编制中，尽量保证村庄道路位置与现状道路一致，这样既可以防止重复浪费建设还可以保留一些相对完整的村民宅基用地。保留一些村民宅基用地，有利于小范围改造建设，也有利于方便村民自身建房的需要。这种改造模式适用与我市的大部分村庄建设。

　　4. 30%以下改造，也就是以改善为主的村庄。这是一种低密度缓慢发展的模式。随着经济的发展，村庄外围的建房户逐渐增多，由于农户逐渐迁往村外围，村庄内部的农宅日趋老化以至废弃，老村内的环境改造变的相对宽松。所以规划的总思路是：在利用现有质量良好的楼房和新建住宅的基础上，改善村庄内的基础配套设施，同时集中资金改善老村内最危最破的住宅，建设新住宅。

　　这种改造模式适用于全村住宅大部分为新建楼房，村两委只需将资金用来改造居住条件最差的住宅和改善村庄内的整体环境。而村内部分不愿外迁又无足够地基建房的住户可以与愿意外迁的住户进行宅基地置换。而一些无力建造新房的住户，可以随着时间的推移，按照村民自己的需要和能力来逐步改善。

　　（三）、规划与建设的互动关系

　　规划是建设的前提和基础，建设是规划的体现和成果。高水准的规划得依靠建设和管理来实施。为了实现我市“十村示范、白村整治”工程目标，我们必须做好规划与建设的互动关系。

　　1.牢固树立规划龙头地位的同时，强化村镇规划建设管理

　　加大宣传力度、增强规划意识的同时，还必须加强农村建房管理。在村镇规划建设过程时，要坚持保护耕地和节约用地的原则，充分利用丘陵、缓坡、荒地和闲置宅基地等其他非耕地，尽量不占用耕地；在山区建房应尽可能利用地形，依山就势盖房。要按照《村镇规划标准》严格控制人均用地指标，严格执行一户一宅政策。要特别重视对农村生产用房的规划建设与管理，结合生态建设和新农村建设，大力实施规模化畜禽养殖污染治理工程、生态农业工程、无公害绿色食品基地建设工程。

　　2.改善农村人居环境的同时，发展农村农民经济

　　改善农村人居环境，卫生整治和绿化建设是两大抓手。要从区域的角度来统筹安排道路、供水、供电、排污、通讯、垃圾处理等市政基础设施和教育、卫生、文化、体育等社会公共设施建设，扩大资源共享度，提高投资效益。在建设中心绿地和公共绿地时，结合农村经济林（以果树、鱼塘等代替一贯的草坪等观赏性花木）建设来绿化、净化、美化环境及行道树建设。另外，我市农村畜禽养殖业比较发达，污染也较严重，还可以通过大力推广沼气、太阳能等新型适用技术，以点带面，推进农村能源建设，实现人与自然的和谐统一。淤头镇山塘村、碗窑乡鹿来村、长台镇下徐村等一批沼气能源生态村形成了“猪——气——果（鱼）”等生态种养模式，取得了很好的经济效益和生态效益。

　　3.开拓思路认真研究的同时，加快政策创新、制度建设。

　　科学的规划还需要有一套监督和管理机制来保障。土地政策保证村镇规划建设用地；市场机制开辟村镇规划建设资金的稳定渠道；管理机制严格规划管理。

　　三、江山市部分村庄规划实例

　　1.100%新建实例：凤林镇白沙村。2004年凤林镇白沙村被评为首批省级绿化示范村（同时获此殊荣的还有淤头镇永兴坞村、新塘边镇日月村）。

　　凤林镇白沙村原为周村乡白水坑水库淹没区的移民村庄。现有205户，人口728人。农户住宅主体部建设按前期的规划已基本完成，各项设施的配套也正在实施中：主要道路已基本硬化、给排水等基础设施及公共服务设施（公建和绿化等）已基本建成，现代新农村雏形已初具端倪。

　　但在具体实施过程中，白沙村也遇到了很多问题，比如新村建设用地紧张、农民经济负担能力有限等，如何顺利实施规划，把白沙村建设成为高质量、高水准的新农村，我们规划编制人员又专门帮其制定了规划建设要求并“对症下药”提出解决问题的针对性措施。

　　（1）对其提供无偿的技术帮助。为更好地完善白沙村的基础设施，改善村民的居住生活环境，在外墙装饰工程实施前，村镇规划建筑设计室为白沙村外墙装饰的色彩风格设计了多种方案并公开展示，由村两委召开党员、骨干会议，广泛征求群众意见，力求做到户户满意，对村庄内各组团色彩定位。

　　（2）在实施外墙装饰的过程中，提出针对性措施。在粉刷墙体、实施住宅美化工程的过程中，碰到了许许多多的实际问题。针对这些问题，主要采取以下措施来解决：

　　①房屋装修次序，实施先外后内的措施。村两委做好各户思想工作，协调房屋装修次序。先粉刷外墙水泥砂浆，以消灭“红墙”现象；在外墙粉刷好的基础上，再做内部装修。

　　②鼓励农户粉刷外墙，采用以奖代补的措施。

　　③对困难户，实施帮助措施。

　　④对村干部，起带头督促作用。

　　⑤对外墙漆工程，实施对外公开招标。

　　通过采取以上措施，白沙村争创省级新农村示范村的工程进展十分顺利，也取得了突破性成果。

　　2.改造实例：淤头镇永兴坞村。除身为省级绿化示范村外，淤头镇永兴坞村还是省级生态小康示范村。

　　淤头镇永兴坞村能获得如此多的荣誉，当然与当地各个部门的努力和支持是分不开的。但不可否认的是，我们的村庄规划建设也起了相当大的作用。

　　首先，合理的村庄规划是基础。要使村民建房有序进行，必须要有合理科学的规划来指导。永兴坞村庄规划的修订在我们江山市来说，起步早、抓得紧，在1997年已经进行了第二次修编，在实施过程中发现问题及时对规划进行调整，使规划与时俱进，既在高起点上，又便于实施。

　　在每一轮的规划编制过程中，我们设计人员都要实地踏勘，经过反复研究、多方论证方案，并三番五次下乡下村征求群众意见，听取百姓呼声，力求规划可操作性最强、百姓认可度最高。

　　其次，我们平时特别注重对规划的宣传，采取规划公示，提高规划的透明度，使村民能互相监督，便于规划的实施。

　　再次，规划能够有序实施，土地的合理调整是它的根本保障。由于永兴坞村旧村房屋密度过高，按照规划实施，许多村民不能原址拆建，怎么办？既要符合规划，又要满足村民建房的愿望，就必须在土地流转机制上做文章。永兴坞村多次召开全村党员、村民小组会议，通过了将全村所有自留地收归集体的决策，连同各类擅自占有的私有地一起收归集体，按地势、地块因素划分为农户自留地、农户建设用地和集体建设用地三大块。农户建设用地包括厕所、水塔、晒谷埂等，集体建设用地包括新区建设用地、公共设施建设用地、道路建设用地等。通过调整，为新村建设、科学规划的实施，打下了良好的基础，杜绝了村民建房乱占用地现象。

　　最后，为保证规划的顺利实施，强化管理是关键性的环节。为此，永兴坞村两委制定了《永兴坞村村庄规划建设管理若干规定》，要求村民建房严格按规定执行。村民建房上报审批前，先有村两魏进行现场踏勘，不符合规划的不上报。规划审批后，由镇规划员放样，村两委组织检查，做到违法建设及时发现，及时制止。对不符合规划，严重影响规划的房子，坚决予以拆除。为了改善村庄内部“脏、乱、差”现象，永兴坞村还专门制定了《永兴坞村卫生管理规定》。通过几年的规划实施，村庄不仅硬化了宽5米、长2700米的道路，还在道路两侧进行了绿化，并加强对村庄内部卫生的整治、垃圾的清理，村容村貌得到了很大的改善。基本实现了我市关于“十村示范、百村整治”工程的建设目标，使永兴坞村成为体现全面小康要求、具有现代化雏形的社会主义农村新社区。