城市绿地系统规划中市域问题的探讨

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内容提要：《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》（以下简称“纲要”）的出台，标志着我国城市绿地系统规划编制工作由“自由化”向规范化、制度化转变。“纲要”在我国城市规划建设的历史上第一次以部门规章的形式规定了城市绿地系统规划的基本定位、主要任务和成果要求，明确指出“依法批准的规划文本和规划图则具有同等法律效力”，这无疑将极有力地推动我国城市绿地的规划和建设。

　　《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》（以下简称“纲要”）的出台，标志着我国城市绿地系统规划编制工作由“自由化”向规范化、制度化转变。“纲要”在我国城市规划建设的历史上第一次以部门规章的形式规定了城市绿地系统规划的基本定位、主要任务和成果要求，明确指出“依法批准的规划文本和规划图则具有同等法律效力”，这无疑将极有力地推动我国城市绿地的规划和建设。

　　随着“纲要”的出台，城市绿地系统规划中的市域问题也“正式”浮出水面。因为“纲要”要求城市绿地系统规划包括市域绿地系统规划，并规定市域绿地系统规划要“阐明市域绿地系统规划结构与布局和分类发展规划，构筑以中心城区为核心，覆盖整个市域，城乡一体化的绿地系统”。当“纲要”将市域问题明确提出后，市域绿地系统规划就成了城市绿地系统规划中的“规定动作”。但是，如何使这项工作成果“货真价实”，对城市建设产生实际的影响，确实发挥积极的指导作用，还必须直面许多难题，而且有些难点在目前尚不具备解决的基础或条件，甚至有可能由此促使我们重新审视市域绿地系统规划的提法或做法，以求为该类规划初步建立切实可行的技术方法。

　　1 相关概念的引述——认识不同的城市空间层次

　　将市域绿地系统规划作为研究对象时，首先要解决的问题是“市域”这一概念所牵涉到的空间范围的界定和“市域绿地”的定义。因此，有必要引述一些在标准或文件中已有明确定义的相关概念。

　　1.1 有关城市空间层次的定义

　　国家标准《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98）对下述概念的规定：

　　（1）城市（城镇）——“以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市与镇。”

　　（2）市域——“城市行政管辖的全部地域。”

　　（3）城市规划区——“城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”

　　（4）城市建成区——“城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。”

　　国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）规定：

　　（1）“在计算城市现状和规划的用地时，应统一以城市总体规划用地的范围为界进行汇总统计。”

　　（2）“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地和特殊用地9大类用地，不应包括水域和其他用地。”

　　由上述规定可以得出初步的认识：从行政区划的角度看，市域、市区、城区、近郊区是常用的空间范围；而与城市规划建设相关的地域范围常用的是：城市规划区、城市总体规划用地、城市建设用地、城市建成区。如：

　　（1）北京市 市域面积16 808km²，城市规划区16 808km²，市区城市绿地系统规划面积1 097km²。

　　（2）郑州市 市域面积7 446km²，1998年版城市总体规划中的规划城市建设用地189km²，下辖6县（市）。

　　（3）巩义市 市域面积1 041km²，规划城市建设用地48km²，隶属郑州市。

　　（4）葫芦岛市 市域面积10 415km²，城市建成区46km²，城市规划区348km²，规划城市建设用地65km²，下辖1市2县3上述的城市中有首都、省会城市、地级市、县级市，仅由这几个城市的相关数据即可窥见中国的城市因地域和行政区划体制等原因而产生的较大差异，无法一概而论。

　　1.2 与“市域绿地”相关的概念

　　行业标准《园林基本术语标准》（CJJ/T91-2002）规定：

　　（1）城市绿地 “以植被为主要存在形态，用于改善城市生态、保护环境，为居民提供游憩场地和美化城市的一种城市用地。”在该标准的条文说明中有进一步的说明：“广义的城市绿地，指城市规划区范围内的各种绿地”。

　　（2）风景林地 “具有一定景观价值，对城市整体风貌和环境起改善作用，但尚没有完善的游览、休息、娱乐等设施的林地。” 行业标准《城市绿地分类标准》（CJJ/T85-2002）提出：

　　其他绿地 “对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等。”该标准的条文说明中进一步指出：“其他绿地是指位于城市建设用地以外生态、景观、旅游、娱乐条件较好或亟须改善的区域”，这类绿地“不参与城市建设用地平衡，它的统计范围应与城市总体规划用地范围一致”。从上述概念的定义看，目前我国城市绿地的术语、分类等研究的重点是在与城市总体规划中确定的城市建设用地相关的范围之内；对于市域范围内的“绿地”尚无较为深入的研究，因此也更谈不上有较为成熟的研究成果或相关的法规、规章作为规划编制的依据。

　　2 若干规划成果中相关内容的引述——了解现行规划方法

　　2.1 厦门市（三区一县）绿地系统规划

　　编制时间：1996年10月相关内容简述：至1994年末，厦门市市域面积约1 516km²，辖6区1县。本规划是除厦门本岛以外4个城区的绿地系统规划，尝试增加了“厦门市市域绿地系统规划构想”一节，旨在对厦门市城市绿地系统提出一些构想和建议。主要内容有：

　　（1）厦门市域绿地布局结构根据厦门市城市总体规划的规划意和对厦门市自然山水条件的分析，从整体上把握厦门城市绿地体系的建设，提出融山、海、城、岛、林为一体的“山环城、城环湾、海环城”的布局框架。

　　（2）厦门市域绿化用地的规划控制要求 第一，根据各城区绿地系统规划提出城区绿地的规划指标，如人均公共绿地面积、绿地率等；第二，从城市生态环境改善的角度对厦门市域土地利用规划提出建议，对城市组团隔离带用地、郊野游览休闲用地、水源保护用地、自然生态用地等类型的用地提出规划设想。

　　2.2 青岛经济技术开发区绿地系统规划

　　完成时间：2000年1月

　　相关内容简述：青岛经济技术开发区与青岛老市区隔海相望，是青岛的辅城，辖区面积217km²，2010年城市建设用地规模为54km²。

　　（1）规划范围与规划层次第一层次为行政辖区绿地系统规划，用地规模为辖区范围，重点是通过对城区外围大环境的宏观控制，突出城区西北部山林景观与东南部海滨风光的结合，达到城市山水构架的重建与完善。第二层次为城区绿地系统规划，用地规模为54km²，重点是按城市绿地分类建立城区的绿地体系。第三层次为行政商务中心区绿地控制性规划，用地规模为4.5km²，重点是在重点地区对城区绿地系统规划进行深化，强调微观层面绿地建设管理依据的建立（此阶段实质上为城市绿地系统规划下一层次的工作）。

　　（2）行政辖区绿地系统规划的主要研究内容 第一，土地利用规划对绿地系统规划的限定因素的明确；第二，自然山水骨架为绿地结构提供的基础条件的明晰；第三，城市人工开发对绿地结构影响因素的分析；第四，景观要素与结构的把握；第五，开发区绿地结构的构建。

　　（3）行政辖区绿地系统规划的主要规划内容 第一，规划的定位；第二，系统的构成；第三，与海洋生态系统相关的保护要求；第四，城区外围风景区、森林公园、农副产品加工区、旅游度假区的规划控制要求；第五，开发区总体规划用地范围内绿地的规划指标。

　　2.3 秦皇岛市园林绿地系统规划

　　完成时间：1998年10月

　　相关内容简述：秦皇岛市辖3区4县，总面积7 523km²，至1996年底市辖3区（山海关区、北戴河区、海港区），建成区面积72.13km²。

　　（1）城市绿地系统发展框架 “建立市域环境概念，结合市域生态景观环境，建立城乡一体化的绿化格局，即生态保护、风景旅游、农林观光三位一体的市域环境”。

　　（2）系统布局与特色规划城乡一体的市域环境规划、追求综合效益的城郊组团绿地、功能特色突出的城区绿地。

　　2.4 安阳市城市绿地系统规划

　　编制单位：北京中国风景园林规划设计研究中心、安阳市绿地系统规划组

　　完成时间：2000年12月

　　相关内容简述：安阳市为河南省省辖市，市域面积7 413km²，辖1市4县，城市建成区69.8km²。规划提出“市域生态空间保护体系”，以市域内人文景观和自然景观大致形成市区景观区、近郊景观区和远郊景观区，处理好建成区园林绿化网络与城郊景观的配置和连通，以整体优化为原则，构成连续的整体。从规划实例中可以看出当行政辖区规模较小时，其规划的内容、深度以及图纸的表达能够比较到位，而当行政辖区规模较大、面临问题较为复杂时，其规划成果往往只是原则性的阐述和示意性的图纸。

　　3 若干问题的分析与讨论

　　3.1 编制“市域绿地系统规划”的可能性

　　从以上规划实例可以看出，各个城市和规划编制单位均已认识到大环境对城市绿地系统构建的重要性，并结合城市特点进行了多方面的研究和规划探索，对城市环境的改善和城市绿地的建设发挥了不可忽视的作用。但是，笔者认为目前各规划设计单位编制完成的城市绿地系统规划成果中与市域相关的内容尚不能称之为真正意义上完整的“市域绿地系统规划”，而只是做了“市域绿地系统规划”中的一部分工作。这么说并不是否定规划编制单位和专业技术人员的努力。在中国的现阶段，许多城市（恐怕还是大部分城市）还不具备编制这类规划的基本条件，主要是因为：

　　3.1.1　中国现行的行政体制下，此类规划的主体（指规划编制的委托方、规划成果的实施者）不明确在地级市尤其是实行“以市带县（或市）”的城市，此类问题十分突出。例如笔者参与的郑州市城市绿地系统规划和巩义市城市绿地系统规划，如果按照“纲要”要求，郑州市城市绿地系统规划的市域范围应包括巩义市，但是郑州市的城市规划和园林行政主管部门与巩义市的相关部门并无隶属关系，因此在实际工作中，郑州方面不会要求规划成果涵盖巩义市绿地系统规划。而巩义方面为了指导城市绿地建设，必须独立编制本市的城市绿地系统规划，况且市域内各主管部门的职责范围较城区更为复杂。众所周知，在我国，城市总体规划以及此阶段的各专业规划是城市发展建设的蓝图，也是城市规划行政主管部门和其他建设行政主管部门依法执政的依据。那么，当一个规划与其实施主体发生错位时，该规划的可操作性及其实际意义还有多少呢？

　　3.1.2　编制该类规划的技术性基础（如市域的地形图、相关规划资料、大区域的现状调研等）不充分

　　从上述规划实例可以看出，与市域相关的内容基本上还是以规划原则为主，图纸均为示意图，与具体实施差距甚远。从参与规划编制的专业技术人员的角度来看，实事求是地说也只能做到这种程度。因为：第一，市域范围往往是市区范围的几十倍，如此大范围的现场调研，其工作量可想而知；第二，市域范围内各种用地隶属关系不同，各主管部门对于该类规划编制的理解和需求不同，因此规划所需基础资料（如市域地形图等）的获取难度可想而知；第三，市域范围内相关规划门类众多，由城市总体规划阶段的一个专业规划来直面并协调各种规划，其力度可想而知；第四，鉴于以上工作量、工作难度等因素，相应所需的规划编制费用和财政可能的投入也可想而知。

　　由此可见，如果上述状况不能改变，那么即使在城市绿地系统规划中含有市域的相关内容，也与“市域绿地系统规划”之名称不相符。因此，与其名不副实，最后有可能导致规划的科学性和严肃性的丧失，不如实事求是地重新思考和研究应该如何对待城市绿地系统规划中的市域问题。

　　3.2 城市绿地系统规划涵盖大环境绿地的必要性

　　在城市绿地系统规划中不可能也不能回避市区周边大环境的问题。城市从来就不是孤立存在的，城市规划不能就城区论城区，城市绿地系统规划也不能就绿地论绿地，只有在城乡一体的基础上，城市绿地系统才能形成完整的构架，这已经是业内基本的共识。改善城市生态环境——这一城市绿地的基本功能的发挥仅仅依靠市区范围内的绿地是非常有限的，市区外围的自然山水等大环境具有不可忽视的巨大作用。正是基于这样的认识，笔者在编写行业标准“城市绿地分类标准”中提出位于城市建设用地之外的“其他绿地”的概念。虽然在该标准编制过程中这类绿地的命名根据各方意见几经调整，但对于增加这类绿地没有否定意见。由此也可以看出，市区外围绿地对于改善城市环境、形成合理的城市结构形态、满足城市居民现代生活的需求、促进城市的可持续发展等多种功能已为人们所认识。因此，在城市绿地系统规划中提出对市区外围绿地的规划控制，以保证和引导城市各类绿地的良性持续发展是必要的。

　　3.3 城市绿地系统规划中市域问题应对方法的探讨

　　城市绿地系统规划中市区外围绿地规划编制的方法论研究包括规划范围、绿地分类、规划内容、规划深度、规划名称等等问题。

　　3.3.1　规划范围的探讨

　　首先从城市绿地系统规划的基本定位看，它是城市总体规划阶段的专项规划，因此它的研究对象应该也必须与城市总体规划中划定的空间层次有较强的对应关系。在中国现行的城市规划体制中，专项规划与总体规划结合得越紧密，其实施的力度就越大，这已经是不争的事实。城市绿地系统规划在对待市域问题时，规划范围的确定应坚持城市规划区的概念，与城市总体规划建立对应关系，既可以避免专项规划的各自为政，保证专项规划的实际意义；同时也能够使专项规划编制工作面向实际，而不是纸上谈兵。

　　3.3.2　绿地分类问题的探讨

　　从构建科学、合理、完整的城市绿地系统的角度看，建立广义的城市绿地的概念是十分必要的。而广义的城市绿地能否在行业内以及在城市规划建设管理体系内取得共识，关键是对于城市建设用地之外的绿地如何认识。在城市建设用地之外、城市规划区范围之内这个空间层次中，牵涉到的用地类型、归属部门、各种规划很多，因此绿地分类研究需要面临和协调的问题也很多，比建设用地范围内的绿地分类更复杂，诸如林地、耕地、自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地等等，既有各自的归属部门，又有不同的规划体系。城市绿地系统规划作为城市总体规划的专项规划，以城市总体规划为依据来讨论城市规划区范围内的绿地分类问题是有法可依的。

　　3.2节中所述“城市绿地分类标准”提出了位于城市建设用地之外的“其他绿地”，但没有细分。如果从规划范围上与城市总体规划相对应，那么从用地分类上也可以适度采用对应的方式，如此将更方便于规划编制工作的展开和有利于规划的实施。“城市用地分类与规划建设用地标准”中的E类“水域和其他用地”即城市总体规划用地范围内的非城市建设用地，其中，水域、耕地、园地、林地、牧草地等种类均可以纳入广义的城市绿地。当然这只是一种思路，并非一种科学的分类方法，城市大环境绿地的分类还有待于在今后实际工作积累基础之上进行深入研究。

　　3.3.3　规划内容与深度的探讨

　　规划内容和深度与规划的定位是直接关联的，也是由规划的主要任务决定的。“纲要” 编制说明中指出：“城市绿地系统规划的主要任务，是在深入调查研究的基础上，根据城市总体规划中的城市性质、发展目标、用地布局等规定，科学制定各类城市绿地的发展指标，合理安排城市各类园林绿地建设和市域大环境绿化的空间布局，达到保护和改善城市生态环境、优化城市人居环境、促进城市可持续发展的目的”。据此我们可以理解为：对于市域大环境绿化来说，城市绿地系统规划的任务是解决空间布局问题。进而我们可以认为：城市绿地系统规划在面对城市大环境绿化时，其编制工作的重点内容是探讨和确定绿地布局结构，而且就目前基础研究的程度、工作条件的具备和已经编制完成的成果来说，这些内容和工作深度是编制单位能够胜任的。但由此带来的问题是：这样的规划内容和工作深度形成的规划成果是不是真正完整意义上的“市域绿地系统规划”？

　　4 结论与建议

　　（1）城市绿地系统规划的编制必须应对城市大环境绿化建设的需要，提高规划水平。

　　（2）目前尚不具备在城市绿地系统规划中编制完成真正意义上“市域绿地系统规划”的某些基本条件。

　　（3）城市绿地系统规划作为城市总体规划的专业规划，应与总体规划建立较强的对应关系，在规划范围、规划内容、规划深度等技术层面上更多地利用和借鉴“城市规划编制办法”，达到专业上的深化。

　　（4）将“纲要”提出的“市域绿地系统规划”作为专项研究课题，从区域规划的层面上，从城市生态环境保护与改善、土地利用、多方协调等多角度，探讨其规划定位、规划名称、规划范围、规划内容等基本问题，使之具有实质性意义。