科学规划是最大的城市资源——新时期深圳城市规划的理念与策略

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深圳要发展成为国际性大城市，继续保持快速的发展态势，就必须从战略上确定新的发展思路和增长模式，制定可持续的资源战略，保障城市的可持续发展。新资源观的提出，在空间上和内容上拓展了资源的范围，开拓了深圳经济社会发展的新境界。

　　深圳要在区域经济循环中占据战略高地，必须从更高的视点和更宏观的战略入手，跳出国内城市同质化竞争的旋涡，在全球经济循环中找准城市定位，通过提升城市软实力和利用城市品牌的复合资源价值，构建以深圳为中心的发散式、扩张式的资源配置和利用网络，内外辐射，增强城市在全球资源配置体系中的控制能力，拓展深圳在国内和国际上的影响力，从而成为全球经济循环中的控制节点。

　　十六大以来，中央提出了落实科学发展观、构建和谐社会的要求，十六届六中全会进一步明确将构建社会主义和谐社会作为未来一段时期我党的重点工作。为了贯彻落实中央的部署，深圳市委市政府认真总结深圳20多年来发展的经验，提出在落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的指导下建设“和谐深圳、效益深圳”的目标。建设“和谐深圳、效益深圳”的关键是转变经济增长方式，实现城市转型，破解土地和空间、能源和水资源、人口、环境等四个“难以为继”。深圳城市转型需要在科学发展观的指导下，对促进城市发展的各种资源要素进行再认识、再评估，要树立新的资源观。深圳市委四届四次全体（扩大）会议认为，“严峻的形势迫使我们必须按照落实科学发展观、建设和谐深圳效益深圳的要求，重新审视资源理念，更新资源观。凡有利于增长和发展的、具有价值和使用价值的都要视为资源”。树立新资源观要求我们高度重视软科学建设，大力提升软资源的开发利用水平，增强城市的软实力，这是深圳实现紧约束条件下求发展的必由之路，也是深圳实现发展模式转变的根本出路。

　　深刻认识新资源观

　　资源是人类社会赖以生存的根本，对资源的开发利用是人类社会的主要社会活动。随着人类文明的进步，科技的革新，人类对资源的认识在不断变化，对资源的开发利用方式也在不断改变。而对一个城市而言，在它发展的不同时期，资源观念也不尽相同。

　　新资源观将资源分为传统要素资源和新要素资源。传统要素资源是以具体物质形态存在的资源，是有形资源，是硬资源。新要素资源是无形资源，是软资源，包括管理资源、技术资源、信息资源、知识资源、制度资源，是一种更动态、更宽泛、多维度、立体化的资源，具有衍生性、复制性、柔性与组合性等特点。新要素资源必须作用于传统要素资源才能发挥价值，二者的充分结合，对经济增长的质量、速度、效益等会起到决定性的影响，对经济的增长产生巨大的乘数效应。随着人类对传统要素资源的认识不断深化和科学利用，传统要素资源对人类社会的制约将越来越弱，新要素资源将成为影响人类经济社会生活的主导资源，新要素资源的开发利用是未来人类社会资源利用的主要方向，未来经济社会的竞争更多的是一种观念的竞争和智慧的较量，是观念、制度、经济结构的比较决定城市的实力和竞争力。通过新资源要素的开发、创新使用与配置，加强传统资源要素的挖掘、高效循环利用程度，通过二者充分结合，发挥新要素资源的创新特性，可以利用更少的传统要素资源创造更多的社会财富，从而突破资源瓶颈和增长极限，创造出最大的价值，促进资源的可持续利用。

　　（一）新资源观是一个资源战略。城市发展的主要动力是资源的获取和利用能力，制定一个科学的城市资源战略是保障城市发展的基础。在改革开放初期，深圳由于政策优势，国内外资源大量汇集，刺激和保障了深圳经济的高速增长。随着改革开放的不断深入，深圳自有资源不足以支撑业已形成的城市规模的继续扩大和不断发展，深圳城市发展的资源问题日益明显，主要表现在以下三个方面：一是资源紧约束。主要表现为行政区域内有限的土地、水资源等不能满足深圳城市规模的迅速扩张带来的内部资源紧约束；二是资源配置不科学。资源市场配置和行政配置的界限不清，有效的资源配置机制尚未建立完善，社会矛盾增多加深了资源配置的矛盾；三是资源产出效率不高，浪费严重。单位产值的能耗、物耗与一些发达国家城市相比还有很大的差距。资源问题是深圳城市发展的软肋，处理不好，将会影响深圳城市经济社会的健康持续发展。因此，制定一个长远的、科学的城市资源战略，从时间上和空间上为深圳未来城市发展提供有效的资源保障，是深圳发展面临的一个非常紧迫问题，也是新资源观所关注的首要问题。

　　（二）新资源观是一种动态资源观。资源具有时间价值，要以一种发展的、动态的观念来认识资源，今天的废物，或许就是明天的资源，没有不能用的资源，只有用不好的资源，科技的发展和人们观念的改变将会影响到资源价值的改变。从动态的角度认识资源，主要包括以下三个方面：一是重视城市生产生活中的资源循环利用。促进资源的再生循环和回收循环，变废为宝，将资源一次性利用转向循环利用和综合利用；二是重视和充分利用城市发展过程中积累的资源，通过改造、科技创新等手段，促进城市沉淀资源再利用；三是重视未开发资源的保护和促进现有资源的可持续利用，避免竭泽而渔。

　　（三）新资源观具有全球视野。要树立“不求所有，但求所用”的资源观，通过强化自身的资源配置和调控能力，让软资源和外部资源（包括区域和全球资源）释放最大价值，从而增强城市的资源优势，并把资源优势转变为城市实力。在经济全球化背景下，新要素资源和传统要素资源的流动空间已经拓展到全球，因此对城市资源的配置和调控应站在全球资源链和资源网络的角度进行，顺应时代潮流，从更大空间谋划城市资源的获取途径，大力实施走出去战略，充分利用外部资源，在更大范围内进行“资源重组”和“资源整合”，使深圳融入到全球经济循环之中。

　　（四）新资源观的核心是合理配置和利用。合理配置和利用资源的出发点一是要在保障社会公平和公正的基础上实现公共资源的充分供给，二是要在对稀缺资源有效保护的前提下实现其可持续利用。资源利用的最大价值在于促进社会公共利益最大化，保障社会公平、公正，促进社会和谐。因而，公共资源的合理配置是新资源观的基础性问题。另外，人类社会总是面对各类复杂问题，用以解决问题的资源总是有限和稀缺的。稀缺决定了资源价值，但稀缺又是一个相对和发展的概念，相同的资源在不同的地区和不同的发展阶段，其稀缺性会发生变化。相对于其他资源，土地等自然资源和环境往往具有不可再生性，其一旦发生破坏，修复是一个慢变量，因此需要特别关注，并对其加以保护和合理利用。因此在既定的时期，我们总是要根据形势，对稀缺资源进行排序，确定轻重缓急，进而给出以稀缺资源为导向的解决问题的时间表。对于每一个城市，其资源政策与该城市的资源条件以及城市以往的发展模式有着密切的关系。新资源观要求城市政府用发展的眼光，在准确判断城市和经济社会发展阶段的基础上，及时确定城市稀缺资源，并加以战略性保护和科学利用。

　　深圳城市转型需要树立新资源观

　　（一）新资源观开拓了深圳发展的新境界。新资源观的提出具有强烈的时代背景。从国际上来看，一方面资源稀缺，特别是能源的稀缺，已经成为国际社会动荡的主要根源，各国在战略资源上的储备需求将进一步加大国际资源供给紧张程度；另一方面，随着知识经济的兴起，技术、制度和信息已经成为发达国家向发展中国家输出的主要资源，无形资源和有形资源的巨大价格落差将进一步加剧国家间的贫富差距。从国内来看，随着中国经济社会的迅猛发展，以及国家资源战略储备的加大，对各种资源的需要缺口将越来越大，从国际上购买资源将成为我国资源主要的渠道，加上国内区域经济发展的不断拓展，城市资源供给越来越紧张。具体到深圳来说，自建市以来，深圳资源供应严重依靠外部资源，随着深圳城市规模的扩大、国内其他城市的快速发展，如果仍然继续沿用粗放式发展模式，资源短缺将阻碍深圳的发展。

　　在这种背景之下，深圳要继续保持快速的发展态势，要发展成为国际性大城市，就必须从战略上确定新的发展思路和增长模式，就必须制定可持续的资源战略，保障城市的可持续发展。新资源观在空间上和内容上拓展了资源的范围，一方面丰富了深圳经济特区窗口的功能，把引进来和走出去作为发挥窗口作用的两个扇面，为深圳的资源获取和开发利用开辟了更为广阔的天地；另一方面，把无形资源的开发利用确定为资源利用的重点，符合当前国际知识经济发展的潮流，为深圳的发展指明了新的方向，开拓了深圳经济社会发展的新境界。

　　（二）新资源观是发展循环经济的助推器。今年上半年，深圳市委市政府作出了关于全面推进循环经济发展的决定，市人大常委会通过了《深圳经济特区发展循环经济条例》，明确了发展循环经济在深圳未来城市发展中的战略地位，并将发展循环经济作为落实科学发展观的具体战略举措，作为转变经济增长方式、实现集约化发展的具体行动方案。狭义上讲，循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的资源利用模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统模式的根本变革，用尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，促进资源永续利用。传统的单方向的耗散型资源利用，将使城市很快达到“增长的极限”。而从广义上讲，通过发展循环经济，可以促进城市经济结构和发展模式的根本转变：从有极限增长到无极限增长，从外延式增长到内涵式增长，从耗散式增长到循环式增长，使得城市由“有限城市”上升为“无限城市”。通过树立新资源观，进一步拓展循环经济发展的广度和深度，把循环经济与自主创新的有机结合作为突破点，把提高城市资源综合效益作为主要目标，通过产业转型和城市结构的调整，实现“速度深圳”向“效益深圳”的根本转变；通过制订城市宏观资源战略，构建高效的城市资源配置体系，提升城市综合实力，从而获得城市竞争的比较优势，成为发展循环经济的领跑者。

　　（三）新资源观助跑深圳融入全球经济循环。中国目前城市规模和数量位于世界前列，但国际影响力有限，根本原因在于大多数城市的发展处于被动介入经济全球化过程，没有完全主动融入全球经济循环。由于不能主动融入全球经济循环，资源的获取空间有限，加上城市自身资源的紧约束，严重制约了城市发展空间。

　　深圳要保持既有优势，取得更加辉煌的发展，在区域经济循环中占据战略高地，就必须从更高的视点和更宏观的战略入手，跳出国内城市同质化竞争的旋涡，在全球经济循环中找准城市定位，通过提升城市软实力和利用城市品牌的复合资源价值，构建以深圳为中心的发散式、扩张式的资源配置和利用网络，内外辐射，增强城市在全球资源配置体系中的控制能力，拓展深圳在国内和国际上的影响力，从而成为全球经济循环中的控制节点。要做到这一点，关键在于转变对资源的认识，提高资源配置能力，树立新资源观，发展循环经济，是深圳成为国际性城市的基本保证。

　　新资源观赋予城市规划新使命

　　（一）新资源观提升了城市规划的战略思维。新资源观的首要问题是资源战略，更具战略思维的规划是发展循环经济的主要推手。在这方面，深圳已经做了积极的准备。今年7月，由市人大常委会审议通过的《深圳2030城市发展策略》就是一部新资源观的战略规划。《深圳2030城市发展策略》认真分析了深圳城市发展遭遇资源“瓶颈”的现状，将深圳未来的城市功能定位应着眼于全球，提出了建设“可持续发展的全球先锋城市”的目标，通过加强自主创新和制度创新，积极参与区域合作和全球经济循环，发展成为国家级高新技术产业基地和自主创新的示范城市、区域性物流中心城市、与香港共同发展的国际都会。

　　与城市发展定位相适应，《深圳2030城市发展策略》的资源战略针对深圳城市发展不同时期的资源特征，提出了高速成长、高效成熟、精明增长三个发展时序阶段。在高速成长期，开始城市发展模式的渐进式转型，实现经济发展模式的平稳过渡；在高效成熟期，实现城市适度密集发展、资源集约利用与环境质量的提升，完成经济发展模式的全方位转型；在精明增长期，通过资源的高效与综合利用，基本实现城市的可持续发展，满足人的多方面发展需求。目前，深圳城市正经历着由高速成长期向高速成熟期的跨越，并为未来的精明增长做着积极的准备。《深圳2030城市发展策略》以新资源观为指导，以资源利用为主线，与深圳发展循环经济的思路不谋而合，是我市发展循环经济第一部宏观战略规划，成为我市发展循环经济的主要推手。

　　（二）新资源观催生复合规划、和谐规划。新资源观拓展了规划领域，丰富了规划内容，催生了复合规划和和谐规划。复合规划是相对于单一规划而言。一直以来，由于部门分割和专业分割，规划部门侧重于空间规划，其他部门侧重于内容规划，而且单一的专项规划多，综合规划少。复合规划是以空间规划为主要载体，综合了包括社会、经济、文化、生态等内容信息的一种规划模式，实现了空间规划和内容规划的统一，是各部门、各专业行政意图的统筹和行政的依据，目的是实现城市发展一张图和城市管理一张图，做到各部门、各专业的相互配合和行动统一。通过复合规划，可以有效地综合平衡各方要求，明确资源配置原则和方向，制定统一的行动，保障公共利益，保障稀缺资源的可持续利用。

　　构建社会主义和谐社会需要和谐规划。和谐规划追求以人为本、促进人与自然的和谐共处，要求规划发挥平衡利益、调和社会关系的作用，要求加强规划之间的综合和协调。通过和谐规划来扩大和保障城市公共利益，提高城市福利水平，促进社会各阶层的融合。通过和谐规划，促进规划之间的协调和有机结合，包括硬资源规划与软资源规划、城市资源规划与区域资源规划、近期资源规划与远期资源规划的有机结合，实现空间规划和内容规划的和谐、城市规划对各类专向规划的统筹与协调。通过和谐规划，坚持城市发展的生产、生活、生态相统一，为城市发展营造良好的环境。一是高效益的生产环境，要完善城市基础设施，提高城市生产、城市管理水平和效率，增强城市创新水平；二是高质量的生活环境，要营造便捷舒适、环境友好、文化多元、自由开放的城市氛围；三是高水准的生态环境，要保持优美的城市环境，打造适宜的公共空间，让葱郁的树木、纯净的空气和水成为吸引人们安居乐业的基本因素。

　　（三）充分发挥城市规划首位公共政策的作用。完善政府的公共政策体系，关键是要重视和建立主干性政策，明确首位公共政策。目前，我国许多城市普遍存在主干性政策缺乏、首位公共政策不明显等问题。规划既是城市公共利益的守护者，又是城市发展的引导者，随着城市发展，规划在城市管理和城市建设中的综合协调功能越来越强，应该充分发挥其主干性政策作用。而资源调控综合性强，涉及多方利益，需要在时间和空间上的协调统一，规划又应该成为所有资源调控政策中的首位公共政策。发挥规划在资源调控体系中的首位公共政策作用，就是要发挥规划的先导、主导和统筹配置作用，就是要充分发挥规划这一软资源在各类资源配置中的主观能动作用，因为科学的规划是最大的城市资源，规划的失误是最大的资源浪费。发挥规划的首位公共政策的作用，关键是要建立起统一的调控管理平台，切实发挥规划的主导作用。通过建立《近期建设规划》和《国民经济和社会发展规划》调控“双平台”，促进《近期建设规划年度实施计划》、《国民经济和社会发展年度计划》和《年度土地供应计划》的“三吻合”，通过加强规划的综合统筹功能，促进资源调控的有序性和统一性。

　　城市规划公共政策要注重刚柔相济。在市场经济体系下，城市规划由于编制时间长、法定程度高，往往是刚性太足，灵活不够。在实践中，刚性太强容易造成规划实施困难，因此，有必要建立“双轨制城市规划公共政策”，即控制性规划政策和调节性规划政策。控制性规划政策强调规划的刚性，包括总体规划——分区规划——法定图则三个层次；调节性规划政策强调规划的灵活性和可操作性，包括发展策略——近期建设规划——年度实施计划三个层次。控制性规划政策（刚性政策）和调节性规划政策（柔性政策）刚柔相济、相互补充、相互协调。而为了促进和检验规划公共政策的有效性，还有必要建立规划——实施——评价于一体的“规划实施监控系统”，通过建立城市运行仿真系统（包括土地仿真、空间仿真和交通仿真等）和卫星遥感监测系统，加强规划效能监察，对城市规划的决策和实施过程进行实时监控。

　　（四）完善以空间资源配置为主线的城市规划调控体系。在深圳面临四个难以为继的紧约束条件下，城市发展应该抓住空间资源短缺这一主要矛盾，进一步完善以空间资源配置为主线的规划调控体系。政府宏观调控类别包括内容调控和空间调控，内容调控是指资金、原材料供应、劳动力供应等的调控，空间调控则是指土地、产业布局等的调控。内容调控最终要落实到空间，空间调控是促使政策落地、促进政策实施的主要途径，空间调控是主要方面，特别是对于深圳空间资源紧张的城市，空间统筹内容成为政府决策的主要出发点。城市规划是空间调控的主要工具，经过多年的发展，城市规划已经建立起从宏观到微观、从长期到近期的规划体系，初步建立了与市场经济发展相适应的规划管理体制。因此，应积极建立以空间资源配置为主线的城市规划调控体制，把近期建设规划及其年度实施计划当作加强城市规划实施和管理的主要抓手，使其成为统筹当前深圳发展的主要资源公共政策。同时，努力建立“规划——计划——预算系统”的城市发展综合调控体系，把空间、项目和财政资金有效地统一起来，形成政策合力。

　　坚持新资源观，发展循环经济是一项全局性和持久性的工作，迫切需要我们更新观念，提高认识，以更加前瞻的眼光和战略的思维来思考深圳城市发展所面临的问题，并在此基础上，用更加科学的理念和先进的手段谋划深圳的蓝图，抓住机遇，与时俱进，最终实现深圳建设国际性城市的宏伟目标。

　　制定一个长远的、科学的城市资源战略，从时间上和空间上为深圳未来城市发展提供有效的资源保障，是深圳发展面临的一个非常紧迫的问题。

　　新资源观丰富了深圳经济特区窗口的功能，把引进来和走出去作为发挥窗口作用的两个扇面，为深圳的资源获取和开发利用开辟了更为广阔的天地。

　　应积极建立以空间资源配置为主线的城市规划调控体制，把近期建设规划及其年度实施计划当作加强城市规划实施和管理的主要抓手，使其成为统筹当前深圳发展的主要资源公共政策。