完善森林生态效益补偿费征收制度

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内容摘要：本文介绍了森林生态效益补偿的内涵；重点探讨了森林生态效益补偿费征收制度的理论基础；并提出了建立和健全森林生态效益补偿费征收制度方面的对策与建议，以期为我国森林生态效益补偿制度改革研究充实内容。

　　关键词：森林生态效益补偿费 可持续发展 补偿费征收制度

　　中国森林资源虽然呈现一定好转趋势，但形势依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素依然没有消除。目前，影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度的不健全，其中原因之一就是森林生态效益补偿资金不足或不能到位。因此，征收森林生态效益补偿费，扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足的压力，应是一种有效的策略和手段。而森林生态效益补偿费征收制度的建立将为森林生态效益补偿费征收提供强有力的制度保障。

　　森林生态效益补偿的内涵

　　森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品，而且还为社会和经济发展提供生态产品与服务等无形产品。由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务，客观要求对受益群体进行补偿费的征收，以实现经济外部性内部化，从而使生产要素得到最优配置。因而，笔者认为森林生态效益补偿不再简单理解为传统意义上的生态效益补偿，而包括更为广泛的内涵，其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励，如补偿费（补助）、直接投资等，也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收。

　　森林生态效益补偿费的理论基础

　　经济理论基础公共物品理论 森林资源无形的生态产品与服务是一种公共产品，大家对其都有使用权，因而个人对此种资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本。由于其缺乏安全、专一、排他性的产权，使得森林资源的生态产品与服务不能自由地投向最有效的用途，所有人无节制的追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾，这就导致了“公地悲剧”不可避免地发生。

　　森林生态效益补偿费征收制度的设立就是为了更好的保护森林生态价值不被“公地”化，同时又要为市场提供其不能生产的公共物品。鉴于森林生态价值的内在特点，单纯通过市场很难保证其生态产品与服务价值得到有效的保护。因为在生态环境保护领域，个人理性并不必然产生集体理性，个人所追求的最大利益化与集体或社会利益往往是背道而驰的。因此，只能由政府进行必要的干预，即通过对所有森林生态产品与服务的受益者收取价格的方式来体现森林生态效益价值。

　　外部效应理论 所谓外部性，就是行为个体的行动不是通过价格而影响到其他行为个体的情形。当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。外部性有两种：一种是负外部性，即它把一些成本转嫁给社会，森林资源的破坏导致的沙漠化就是最典型的例子。另一种是正外部性，比如造林会给社会带来正效应，但造林者并不能直接得到这些效益，如果效益的外溢导致造林者收益过少，造林的积极性就会受到抑制。因此，为了有效地解决外部性内部化问题，政府必须做出适宜的制度安排，通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值，引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为，从而确保外部成本内部化。这便是森林生态补偿费征收制度的理论基础和依据。

　　可持续发展理论基础首先，完整意义上的可持续发展应是生态环境、人类社会与经济发展三者协调一致的结果，是一种具有综合性和总体性的社会发展理论。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的外部性。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、洪水泛滥等环境恶化的苦果时，更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源，否则会将更为严重的后果转嫁给我们的后代。可持续发展理论要求政府在保证当前经济发展的同时，通过各种手段保留给后代人不少于当代人所拥有的机会。森林生态效益补偿费的征收正是要将这一部分外部成本内部化，真实的反映森林资源的社会边际成本，让内含森林生态价值的价格机制正常地发挥作用。

　　其次，在经济日益全球化的今天，森林生态效益补偿费的征收对一国国内林木产品价格和相关产业的国际竞争力产生着重大的影响，森林生态效益补偿费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因为与其他市场失灵不同的是森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界的扩散性。所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态效益补偿费征收制度还应涉及各国的木材进出口关税政策以及相关税费制度的协调问题。因此，现代意义的森林生态效益补偿费制度应该基于此理论来构建与设想。

　　法学理论基础法学理论侧重于对森林生态效益补偿制中的权利、义务的研究。应该看到，森林（尤其是国有林）并不是无主物，而是全体人民的共有财产，政府只是为了全体国民及其子孙后代管理好这个财产。政府通过管理和利用森林资源参与社会生产和消费活动，从而实现社会的整体利益。因而，政府作为森林资源管理权的主体有权征收森林生态效益补偿费。它利用其政治权力将其上升为具有强制性的法律规范，就形成了本文所言的森林生态效益补偿费征收制度。

　　众所周知，人对其权属的关系应首先是一种人与物的关系，然后才是人与人的关系。为此，强调人类对森林资源的尊重，赋予森林资源以其固有的、按生态规律存在并受尊重的权利，拓宽法律调整的范围就很有必要。因此从法学的角度来看，森林生态效益补偿制度的设立不仅仅在于平衡人与人之间的权利与义务关系，更将着眼于人与物之间的权利义务关系。

　　完善森林生态效益的对策与建议

　　依托法治完善森林生态效益补偿费征收制度就我国目前而言，仅仅依赖国家的财政补助是不能满足森林生态效益补偿的现实需要，因此推行森林生态效益补偿费征收政策，将弥补我国传统的森林生态效益补偿制度的不足，为我国林业生态建设提供强有力的政策保障和资金支持，为实现林业跨越式发展注入新的动力。实行森林生态效益补偿费征收制度，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。而要保证其长期有效的运作，就得依托于法治来巩固其制度基础。具体来说，以下几项措施的确立与完善是不可或缺的：补偿费征收法治化 国家应尽快出台《森林生态效益补偿费征收管理条例》，《条例》出台后，各地方要严格遵守和执行《森林生态效益补偿费征收管理条例》，并结合实际情况，制定实施细则。坚持依法治林，确保补偿费征收管理制度化、规范化和法制化。对补偿费的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。具体而言，森林生态效益补偿费征收法治化包括以下几个方面： （1）征收要素法定性：它的含义是征收补偿费要素的全部内容及其程序等必须由法律规定。国家应通过制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》给予明确规定其相应的补偿标准，不得由地方政府机关或领导自行规定。 （2）合法性：由于森林生态效益补偿费是一项具有强制性的制度，因此在收费要素充分满足的前提下，有权机关无权自行降低征收标准、确定征收范围、改变征收环节、暂缓征收期限等等，必须依法律的要求和步骤征收。 （3）程序保障性：补偿费的征收和缴纳是森林生态效益补偿费的实施过程，它必须以适当的程序行使，而且对其争议也必须以法律规定的公正的程序予以解决，这就是法定主义要求的“程序保障性”。如补偿费征收制度上的处罚、追溯、争讼和复审应有公正的程序保障。

　　立法决策程序民主化 我国可以在制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》时，将其纳入有关立法决策程序中，引入立法听证制度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。制定条例时，要广泛听取林农的意见，充分了解事实和林农的意愿。在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺乏，从而保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。毫无疑问，进行立法听证不但是一种有效的宣传手段，而且也为法案通过后获得最广大林农的自觉遵守创造了条件。

　　提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重目前和今后一个相当长的时期，完全由国家承担森林生态效益的补助是不现实的。主要原因在于中央财政（包括地方财政）尚难以支撑如此巨大的补偿金额。因此只有在不加重国民税费负担的基础上提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重，才是解决问题的有效途径。因此，笔者认为应降低林业税费中的其它税费比例。如实行精简机构，减少人员，把一些由育林基金等供养的人员纳入财政预算系列等。这一系列改革将为森林生态效益补偿费的征收开辟更广阔的通道。

　　森林生态效益补偿费制度的安排设想在未来森林生态效益补偿费制度安排中，应着重从几个方面解决问题：开展森林环境宣传运动以提高公众的环境意识，并对森林环境服务受益群体进行教育，以增强其交纳补偿费的自觉性；建立受益者参与决定环境服务价格的机制并引进支付系统，阻止受益者免费搭车；支持建立受益者管理协会，依靠内部力量保证所有受益者支付环境服务并采取更加有效的行动，排除不支付费用的人获益。严格执行森林生态效益补偿费征收制度，实行补偿费专款专用并加强研究费改税的问题。引进机制确保当地供给者参与确定支付水平的高低和收益分配；强化森林资源生态效益计量与评价方面的研究，并建立适当信息扩散渠道，使计量和评价结果能够为社会各界所接受。实行“共同但有区别”的责任承担原则，加强对弱势群体的保护；规范政府寻租和乱收费行为，建立一套有效的监督约束机制；调整和完善森林采伐限额制度，推行“收费补偿式”的经济手段替代传统的“强制命令式”的行政手段。

　　参考文献：

　　1.滕藤，郑玉歆主编。可持续发展的理念、制度与政策[M].北京：社会科学文献出版社，2004

　　2.郑易生主编。中国环境与发展评论（第二卷）[M].北京：社会科学文献出版社，2004

　　3.吕忠梅，徐详民主编。环境资源法论丛（第三卷）[M].北京：法律出版社，2003

　　4.[日]富井利安著：环境法的新展开[M].法律文化出版社，1995