中小城市规划管理的探索与思考

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1、从城市规划管理的角度反思城市规划的设计层次现行的建设部《城市规划编制办法》（以下简称《办法》）对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着市场经济的发展，《办法》在很多方面都需要调整和修正。

　　区域规划：规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。

　　总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面。

　　控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等控制和引导。

　　从城乡统筹和协调发展的角度，笔者觉得现行的规划编制体系可以进行适当调整，具体建议如下：

　　①增加一个规划层次：市域城乡统筹（或一体化）规划我国现在实行的市带县体制，该规划层面可以在省域城镇体系规划的指导下，对一级市域的城乡发展统一规划，可以将概念规划的区域扩大到整个行政管理区域，与现在倡导的“城乡统筹发展”相吻合，也与城市本身客观的规律相一致。这一层面的规划，着重点应在以下方面：

　　a、市域产业结构的协调统筹发展；

　　b、市域交通系统的统筹发展战略；

　　c、市域各类土地的综合利用方针；

　　d、市域各类集中建设用地的规模、范围和建设原则；

　　e、市域生态系统建设的发展战略；

　　f、市域基础设施的共享共建战略。

　　该规划与现行的“城镇体系规划”不同，其重点是解决城乡统筹和协调发展的问题，把“规模等级结构”淡化，用“产业结构的协调统筹发展”代替“职能结构”的概念，空间结构上强调城乡统筹和协调发展。其目的是把现行城市建设的用地指标放在市域范围内平衡，逐步消灭城乡差别。

　　②加强一个规划层次：县乡建设区域控制性详细规划的编制在市域城乡统筹或一体化规划的基础上，直接把5万人以下集中建设用地（现在的县城和中心城镇）的规划做到控制性详细规划深度，不再做“总体规划”，从而用控制性详细规划的各项指标体系来指导建设和管理，避免很多不必要的争论。

　　③强调一个规划层次：城市土地的控制性详细规划的编制。

　　强化城市土地的控制性详细规划的编制，以保证城市土地的合理布局，使城市土地的开发强度（容积率、建筑密度、绿地率等）符合城市总体规划的要求。

　　2、从规划管理体制的层面思考城市规划管理工作城市的发展与规划是一项社会的抉择和行动，应该上升到国家利益的高度去思考。因此，笔者建议：

　　①调整对地方政府官员的“政绩评价体系”

　　一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”，也必然会出现规划不断调整或修改的局面。

　　②适时调整规划管理体制目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城市规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。1990年开始执行的《城市规划法》目前正在修改和调整，如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，笔者建议适时调整规划管理体制：将现在的城市规划管理模式改为垂直管理模式，并同时制定相关的法律，完善垂直管理模式，以维护国家利益的长远目标，维护广大群众的切身利益。