私权理念与城市私房拆迁的立法

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一、对13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋拆迁立法的基本分析13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋拆迁立法中（绝大部分是2000年以后制定或者修改的法律），主要存在着两种相互联系同时又相互对抗的现象：

　　（一）私房所有权保护理念的初步复归在近几年的城市房屋拆迁立法中，有一个十分显著的变化，这就是在城市房屋拆迁中，重新开始正视私房所有权保护的问题，笔者把它称之为“私房所有权保护理念的初步复归”。

　　之所以称之为“复归”，是因为在过去的数十年中，由于众所周知的原因，在城市房屋拆迁中，私房所有权保护被视为禁区或者是准禁区。在1991年《国务院城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《1991年条例》）中，对如何保护私房所有权人的利益的内容，没有任何专门的规范，相反，对国家和集体享有所有权的房屋在拆迁中如何保护给予突出的强调。2001年修改的《国务院城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《2001年条例》）在这方面依然没有明显的改变。尽管一些地方性房屋拆迁立法依然以《1991年条例》为主要根据，但是，在地方性立法中，已经开始突破上世纪90年代立法的理念框架，重新确立了私房所有权在城市房屋拆迁中应有的法律地位和法律救济，尤其是在《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》中，对城市房屋拆迁中的私房所有权保护给予了明确的强调。在《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》中有二十余处出现对私房问题加以规范或者法律救济的内容；在《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中，有近十处规定了私房的问题；在《北京市城市房屋拆迁管理办法》中，有七处内容涉及了私房所有权保护的问题。

　　可惜的是，迄今为止，国务院的有关规定以及在相当多的地方性规定中，对城市房屋拆迁中私房所有权保护的问题没有给予明确规定，与此同时，却又依然在强调基础性城市房屋拆迁中私房所有权人必须接受的限制。

　　因此，在城市房屋拆迁中，私权保护的理念虽然较之过去已经有了不少改变，但是这仅仅是初步的复归，远不能符合市场经济条件下对民众财产所有权保护之要求。

　　（二）私权保护理念的严重缺位尽管古罗马人曾经告诫我们：任何定义在法学上均是十分危险的。但是，为了说明问题，我们依然需要对一些关键的问题作出必要的说明。所谓“私权保护理念”系指在民法平等、意思自治、诚实信用以及禁止滥用权利等原则的基础上，对私权加以确认和法律救济的基础性法理观念。所谓“严重缺位”系指立法中应当确立的私权理念和相应的法律制度却难以寻觅的现象。对于现行立法中私权保护理念严重缺位现象，可以做一个一般性的概括梳理：

　　1.行政管理观念取代了私权保护应有的地位；

　　2.公权力任意干涉私房所有权人的权利行使；

　　3.债权相对性的基本规则被肆意抛弃；

　　4.当事人之间意思自治的自由被任意限制；

　　5.私房所有权人的利益被虚假公益目的所侵害却难以获得法律救济；

　　6.对拆迁人应履行义务附加条件的非正当性。这些问题本文将在后面作出具体分析。

　　二、《2001年条例》的背景分析城市房屋拆迁活动是社会经济活动中久已存在的客观现象。但是随着被拆迁人与拆迁人在拆迁利益上的冲突有日趋尖锐的倾向，使得人们对城市房屋拆迁活动的程序正当性、私权利益保护的合法性愈发关注，也由此产生了修改《城市房屋拆迁管理条例》的必要性。其主要背景原因体现为：

　　1.城市的土地所有权人与土地使用权人通常不是同一主体，即城市的土地所有权属于国家，而城市土地使用权人是众多的建筑物所有权人。当土地所有权人对其土地行使权利时，往往发生与建筑物所有权人的利益冲突。

　　2.随着城市房屋私有化的进行，城市房屋拆迁法律关系的主体由双方当事人均是公有权人占多数的情形，转变为被拆迁人多为私有权人。这一主体变化的现象导致私房所有权人的利益与拆迁人的利益冲突凸现。

　　3.私房所有权人维权意识明显增强，多数所有权人注意依法维权，但是同时也有部分所有权人未按照法律程序进行维权活动，而是采取了某些偏激行为，虽然没有直接达到维权目的，但是却有着引人关注的效果。

　　4.被拆迁人的房屋拆迁补偿的低额与拆迁人尤其是开发商基于拆迁所获得的高额利益之巨大差异，导致人们对现行房屋拆迁补偿标准合理性的质疑。

　　在目前城市房屋拆迁中，至少存在着两个明显的矛盾：第一，一方面人们维权意识增强，而另一方面，相关立法修正没有跟上，政府工作人员关注被拆迁人利益的观念没有真正树立起来，导致被拆迁人的利益没有获得有效保护，甚至因房屋拆迁处理不当而导致被拆迁人失去了自己的家园。第二，一方面被拆迁人对拆迁补偿的期望值较高，而另一方面，现行的城市房屋拆迁补偿标准不仅透明度不够，而且补偿标准的制定依据也因相关论证不足而难以具有说服力，使得被拆迁人所期望的补偿难以实现。这些矛盾未能获得及时解决的情况下，极易引发不同利益者之间直接对抗行为甚至是极端性行为。

　　在改革开放以后，我国有关拆迁的立法有一个演进过程。在上世纪70年代末至90年代末，相关立法以包括拆迁活动在内的民用建筑“六统一”为特点，即统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理。因为70年代末，我国城市住宅紧张情况十分突出。在当时，全国有城镇3400个，城镇人口1.1亿。绝大多数城镇住房情况很紧张。特别是人口集中、工业发展较快的大、中城市，住房紧张情况更为突出。不仅平均居住水平低，而且缺房户的数量多。据1977年底统计，全国190个城市平均每人居住面积仅为3.6m²，比解放初期的4.5m²下降0.9m².据不完全统计，当时全国城市中，缺房户共323万户，占居民总户数的17%.此外，危房棚户改造慢，各城市都有一批危房急待维修。上海市有棚户500万m²，住着100多万人。广州市还有3千多户“水上居民”没有上岸。迅速改善居住条件，已经成为当时民众的迫切要求。

　　1978年9月国务院转发了国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》，要求必须关注人民居住条件的改善问题，要加快城市住宅建设，迅速解决职工住房紧张的问题。该《报告》提出了7年规划和2年设想，尤其是到1985年，城市平均每人居住面积要达到5m².上世纪80年代，政府打开了私人购买房屋的市场，1981年3月已有26个省、市、自治区的128个城市和部分县镇开展了私人购买、建设住宅的工作。其中，由国家建造住宅向私人出售的城市计50个。而在1979年，216个设市城市私人建造住宅的面积，仅占全部新建住宅面积的2.8%，比重还很小。在这个时期，政府着重提出了一个观点：“个人住宅也是生活资料。把个人购买、建造住宅说成是发展资本主义私有制是不妥当的”（1981年4月10日国务院转发的《国家城市建设总局、中华全国总工会关于组织城镇职工、居民建造住宅和国家向私人出售住宅经验交流会情况的报告》）。观点的变化、社会生活的迫切需求、经济发展的需要促进了当时建筑市场的发展，同时也带来了城市房屋拆迁的规模化活动。

　　但是，在此期间的立法，对拆迁房屋强调的是“应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延”（1983年12月《城市私有房屋管理条例》第4条第2款），“必须服从城市人民政府的改建规划和拆迁决定，不得阻拦改建拆迁工作”（1984年《城市规划条例》）。《1991年条例》也明显带有这个时期的历史痕迹。但是，随着人们对社会现象和法律原则的思考，随着担保法、合同法等重要法律的颁布与实施，《1991年条例》中一些明显的缺陷引起了关注。

　　在上述背景下，出台了《2001年条例》。该条例较之1991年的规定有了一些明显的进步：其一，立法理念的调整。《2001年条例》关注了对拆迁当事人利益的保护。《1991年条例》在立法目的上，将“保障城市建设”放置于“保护拆迁当事人利益”之前，而《2001年条例》则相反，将“保护拆迁当事人利益”放置于“保障城市建设”之前。这一表面不大的改变实质上反映了立法理念的改变，而立法理念对立法活动的进行是极为重要的。《1991年条例》第1条：“为加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，制定本条例。”《2001年条例》第1条：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”

　　其二，确认了房屋所有权人应有的法律地位。《2001年条例》将被拆迁人解释为“是指被拆迁房屋的所有人”。而《1991年条例》将被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国家房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人放在同一个法律主体位置上，其结果导致首先应当得到保护的房屋所有权人的利益没有获得应有的保护。

　　其三，强调了对基本法律规则的遵守。1991年的立法在拆除设有抵押权的房屋时制定了有悖法律基本规则的内容，而在2001年的立法中则规定“拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。”

　　但是，由于这一涉及面很广的立法缺乏被拆迁人利益代表的参与，导致在有关被拆迁人的权益保护方面的规定依然存在许多问题，例如在拆迁补偿的核算标准与认定机构的独立性、强制拆迁的条件与程序、被拆迁人进行申诉的机制以及司法权对行政权的行使应有的监督、对拆迁当事人权益的平等救济等方面尚有进一步研究与修改的必要。

　　三、确立城市私房拆迁立法中的私权保护观

　　（一）对“城市房屋拆迁具有社会公益性”的看法的商榷城市房屋拆迁常常被认为是一种社会公益性质的活动，所以，“贯穿始终的是如何在确保城市建设顺利进行的前提下，充分保障拆迁人与被拆迁人的利益，兼顾公平与效率这一立法的基本准则”被认为是十分正确的。

　　但是，所谓“城市房屋拆迁具有社会公益性”的看法值得商榷：

　　第一，从城市房屋拆迁的目的考察：社会公益来源于民众“私益”，因此，社会公益应当是直接造福于民众，而非是首先造福于商人、间接造福于社会民众。进行城市建设不是目的，而是一种规划。这种规划使诸如新建城市、改变旧城市的格局、消除城市危房、增加商业区域、增加社会福利设施、改善城市交通等等目的得以实现。在这些目的中，几乎没有一个目的会与包括城市房屋拆迁在内的不动产所有权的变更无联系。但是，在这些目的中，并非均是公益目的，相反，直接以商业活动为目的的城市房地产开发行为不在少数。

　　第二，从城市房屋拆迁的法律效力考察：城市房屋拆迁并非均使得原房屋所有权人的财产价值获得升值。相反，有相当的房屋所有权人的财产价值被“合理合法”地蒸发掉了，以“社会公益”为理由似乎很难说服人们。

　　第三，从城市房屋拆迁的文化效应考察：一个城市的房屋建设是以“有体物”的方式体现着这个城市的文化。城市房屋拆迁可能带来新文化现象，但是，也有可能使城市古老的文化丧失殆尽，因为城市的文化需要建筑物的依托。一个城市经过漫长历史演进所形成的文化，因城市房屋被肆意拆除而消失，很难说是“社会公益”的体现。

　　因此，在立法强调保护民众私有财产的社会中，城市房屋拆迁不应当成为一个“充斥着蔑视私权的死角”。

　　（二）确立私权保护观应当处理好的两个关系

　　1.私权本位与社会本位的关系。

　　众所周知，房屋所有权归属于个人，是人类社会极为古老的、普遍的具有自然法性质的社会现象。鉴于财产所有权的民法性格，使得私权本位的理念被置于私房所有权保护理念的核心地位，私权本位应当是私房所有权保护的基础理念。

　　社会本位是20世纪法学理论演进过程中人们对私权极端化的反思的结果。但是，在我们这个国度中，个人私权极度膨胀的现象始终没有真正出现过，相反，社会本位的过度膨胀使得个人财产所有权的空间被压抑至极为狭小的空间内。作为一个历史现象，现在的我们对20世纪下半叶发生的个人财产所有权的某些“蒸发”情形是不能控制的，但是，我们应当从历史现象中去考察、去思索、去反思，以期获得我们这代人应有的法律理智。毋庸置疑，对历史现象的反思已经使我们有所警悟。但是，应当将这一警悟通过立法加以体现，因为我们的历史使命是“将我们这个时代特有的理念铺陈开来。”

　　透过城市私房拆迁的社会现象，对私权本位与社会本位的有机结合而言，笔者认为事实上就是私的利益与社会公共利益的协调。我们尤其应当在立法目的上关注私权保护与社会公共利益的协调。关于社会公共利益，应当说比较难以给出一个确切的定义，按照美国学者亨廷顿的看法，由于研究方法的不同，对于“公共利益”的理解亦不同，主要表现为三种理解：

　　一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等；

　　二是公共利益被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益；

　　三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。

　　尽管如此，我们依然可以尝试着对公共利益作出一定的说明。笔者认为公共利益可以被理解是涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益。也就是说，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，更不是直接具有商事性质的利益，而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益。在梁慧星主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公共利益作出了一个列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”这种列举式的说明比较清楚，但是抽象性较差，难免挂一漏万。我国立法中曾经有法律对“公共利益”作出解释，例如1986年6月颁布、1987年1月生效、1988年12月又失效的《中华人民共和国土地管理法》（非现行的《中华人民共和国土地管理法》）第21条曾经对公共利益进行过解释：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”在这里，文化、国防建设和兴办社会公共事业与社会公共利益的目的有着明显的关系，但是，经济活动是否能够属于社会公共利益却不易判断，虽然经济活动可能间接涉及社会公共利益，但是直接目的是否就是为了社会公共利益并不能完全肯定，起码经济活动的非商事性质就首先难以肯定。所以经济活动不宜被纳入社会公共利益的范畴。

　　当城市私房拆迁是为了使得直接体现社会公益目的的建设项目顺利进行时，如在城市中修建或扩展道路、新建或者改造医院、学校等社会公益设施、新建或者改建公众免费休闲、娱乐场所、修整城市绿地以改善城市居民居住环境等，私房所有权人的私权在获得公正补偿的情况下，应当将自己的利益放置于社会公共利益之下。私权不仅仅具有受到法律保护的利益，还负有一定的社会使命和社会的义务。同时，在城市私房拆迁过程中，为了防止社会公共利益被滥用，不仅应当要求拆迁是以社会公共利益为目的，而且必须是拆迁的直接目的。因为任何城市私房拆迁活动的进行，都需要这样一种考虑，即“剥夺所有权在任何情况下都不能是单纯地增加国家财产的手段，否则剥夺私人财产的行为是不正义行为”。

　　如果城市私房拆迁是以商事活动为直接目的的，则即使是政府，也不得以任何强制方式获得他人财产或者任意降低或减少他人财产的价值，而只能以合同方式通过协商进行。同时，立法中还应当明确，如果一项城市建设项目不是以社会公益为直接目的，并且该建设项目是有损于私房所有权人利益的，私房所有权人应当有按照正当程序行使异议权的自由。

　　在我国现实生活中，城市私房拆迁往往超出公共利益的目的，甚至以公共利益作幌子，实际是为某些团体甚至是个人获得盈利而滥用房屋拆迁权力，严重侵害了民众的财产私权。例如为了进行土地市场的开发、为了房产市场的开发、为了建成一个获得更大利润的商业区、为了提高某一企业的生产能力而进行厂区扩建等等，或者为了将土地作为资本进行运作之人，看中了一个地区所具有的历经百年而形成的重大商业价值，虽然是非直接以公共利益为目的，但是却通过城市房屋拆迁的途径，迫使已经在这个地区居住已久的人们“服从”私房拆迁的安排。他们所获得的补偿，与商事目的的拆迁人因拆迁所获得的利益相比，可能是天壤之别。这种现象反映出我国现行的城市私房拆迁制度中的理念混乱、制度不合理、藐视私权等非法律理性现象，其深层的主要原因是私权本位与社会本位之间的关系非法律理性的失调。

　　2.私权平等保护与拆迁效率的关系。

　　在立法中，“保障城市建设顺利进行”被视为城市房屋拆迁立法的三个目的之一，而且常常是首要目的。显然，在这里，私权平等保护与追求“城市建设项目顺利进行”的目的之间存在着平等与效率的矛盾。

　　效率是什么？效率是经济学上的概念，效率的价值判断首先是经济学上的判断。而经济学上的判断对法学的判断有着重要的影响，“谁都不能不知道或者注意到经济学的法则，因为它们实际支配着法律与立法对象的很大部分”，“法律的内容，有很大部分是关于经济的事件，因为法律是一种量器，是利益效用及财富的比率。”从经济学家的观点来看，效率概念与对经济生活中所有成员福利状况的关切有密切联系。根据世界著名的经济学家维尔弗雷多·帕累托（1848-1923年）极有影响的“帕累托最优配置”理论，如果没有一个人可以在不使任何他人境况变坏的条件下使得自身境况变得更好，那么就必须关注资源的有效配置。在资源有限的情况下，“一个人使得自身境况变好的惟一途径是从他人那里拿走资源，从而使得他人境况变坏。”这就是“帕累托效率”理论与此同时，经济学家也关注社会成员利益的平等取得，美国著名的经济学家阿瑟·奥肯认为，平等与效率之间存在着一种互为代价的替换关系，难以两全，只能顾其一端，有所侧重。为了强调平等，就得牺牲效率，如果为了强调效率，就需要允许不平等的现象存在虽然从法律的角度不可能消除平等与效率之间的矛盾，但是，坚持私权保护理念应当是法学尤其是私法学应有的价值观。效率应当建立在私权平等保护的基础上，以无正当理由或者无法理依据地损害他人应当获得保护的私权为代价产生的效率，并非是法律应当给予保护的效率。在法学上尤其是在私法学上，根据私权平等保护的理念，强调任何人对其财产的获得必须“取之有道”。即使是在资源十分有限的情况下，即使是在一个人欲使自身境况变好的惟一途径只能是从他人那里拿走资源，从而导致他人境况变坏时，也必须是以他人自愿接受自身境况变化为前提，或者是法律出于社会公共目的和为了维护社会公共利益而适度强制所致。那种并非是为了社会公益的私房拆迁却要求被拆迁人必须“服从”的观念，表面上是维护了城市建设顺利进行的需要，但是在法律的制度价值判断上却丧失了其应有的定位。

　　总之，我们的城市私房拆迁立法应当将私权平等保护与效率的协调作为决定立法内容的出发点之一。