建筑市场监管探索创新的实践与发展趋势

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当前，我国仍处于建设高峰期，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会、市场经济体制改革的不断深入以及转变政府职能都对建筑市场监管工作提出了新的要求。建筑市场监管应适应形势的发展，创新机制，转变方式，提高水平，提高投资效益，保证公众利益，建立公平竞争的市场环境。政府应逐步从市场直接监管领域回归政府本位，充分利用市场机制加强监管，强化重点环节和市场突出问题的监管力度，并充分运用信息化手段提高监管效率。

　　近年来，国家和各省市建设行政主管部门非常重视建筑市场监管，将其作为一项重要工作来抓，用改革和发展的思路切实履行好监管职责，积极探索，不断创新，采取了许多行之有效的措施加强监管，取得了明显成效。这些探索和创新反映了新形势下建筑市场监管的趋势。

　　一、提高监管的综合性

　　针对建筑市场监管中各个职能部门封闭独立管理造成的对于市场主体监管力度不强、监管力量分散、工作效率不高等问题，应不断深化建筑市场管理体制改革，转变政府职能，完善监管体制，加强多部门协调综合管理，提高监管的综合性。

　　目前，从国家到地方在加强监管的综合性方面进行了积极的探索，体现了综合管理是规范建筑市场、加强建筑市场监管的趋势。

　　为整顿和规范建筑市场秩序，治理拖欠工程款和农民工工资，建设部会同有关部门建立了部际联席会议制度，加强各部门的协调和沟通，统一政策，统一部署，统一行动，形成合力，取得了很好的成效。2002年，建设部会同国家计委、监察部、交通部、水利部、铁道部、信息产业部和民航总局召开部际联席会议，就深入开展整顿和规范建筑市场秩序进行研究，并确立了工作协调制度。经过连续多年多部门协调一致的努力，全国建筑市场秩序得到明显好转。2004年，又成立了由建设部牵头，国家发改委、财政部、交通部、铁道部、水利部、民航总局、最高人民法院等17个成员单位参加的清理拖欠工程款和农民工工资部际联席会议制度。通过联合检查督察、制定统一的清欠政策、建立解决拖欠的长效机制等工作，使解决拖欠工作进展良好。

　　上海市在建筑业管理体制改革中，将原来的招投标办、资质资格办、安全质量监督站等七个管理机构调整组合为三个机构，即建筑建材业受理服务中心、建筑建材业市场管理总站、建设工程安全质量监督总站，从而建立了"统一受理、统一管理、统一执法"的新体制。同时，注重加强管理与优化服务的统一，提高管理服务的集中度。上海市建筑建材业受理服务中心在全国同行业中率先实现"一门式"服务，从过去以部门管理为主转向以流程管理为主，将过去六个行政机构职权内的业务实行"统一受理，统一答复"，所有部门的对外受理全部集中于大厅，围绕项目的建设，设置管理流程和环节，实行开敞式、面对面、近距离的服务方式，所有办理事项均实行"办理依据、申请资料、办理程序、办理时限和办理结果"五项公开，创造了"便捷、高效、公开、透明"的管理环境。

　　二、大力推进市场机制建设

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，要逐渐改变长期以来习惯于采用行政的办法和手段监管建筑市场的方式，使市场本身的调节作用变得更为显著。充分利用市场机制，最大程度地调动各方自觉依法参与建筑经营活动的主观能动性，使市场主体行为的完善成为其自身发展的根本需要。通过建立诚信体系、推行工程担保等市场化运作方式，提高监管效能，引导行业自律，使监管从规范主体行为向培育主体自律和守信转变，通过市场机制形成优胜劣汰。

　　（一）培育建筑市场诚信体系

　　诚信是市场交易的灵魂，也是和谐社会的重要特征。建立和完善建筑市场信用体系是健全社会信用体系的重要组成部分，是规范建筑市场秩序的治本举措，也是建筑业改革和发展的基本保证。

　　近年来，为有效督促市场各方责任主体切实履行责任和义务，建立健全失信惩戒机制，各级建设行政主管部门积极推进建筑市场信用体系建设。建设部先后启动了长三角和环渤海区域的信用体系建设试点工作，并出台了《建设部关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》、《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》。许多省市通过实施建筑市场主体不良行为记录和公示制度、分类管理不同信用企业等措施，加强建筑市场信用体系建设，把信用状况与市场准入、资质升降、招标投标、企业评优等相结合，用信用制度约束企业及其从业人员的行为，培育诚信市场和自律企业。

　　1.建立和完善建筑市场不良行为记录和公示制度

　　不良行为记录与公示制度能够促使企业将"诚信"的理念融合到经营管理活动中，也为全社会，特别是工程建设各方建立了一条了解交易对象诚信、履约记录的渠道，使其慎重选择交易对象，共同监督市场行为，最终在市场这只无形之手的作用下规范市场行为，促进整个市场的规范化运作。各地的实践也表明，不良行为记录与公示制度已成为加强建筑市场监管非常有效的措施。

　　目前，吉林、湖南、深圳、宁波、苏州等省市都实施了建筑市场不良行为记录与公示制度。如深圳市借鉴公安交管部门对违章驾驶人员的处罚记分办法，实行不良行为记分制度，分为一般、较重、严重三类。市建设行政主管部门以6个月为一个统计周期对同类当事人不良行为记分进行累计排序，排序结果在深圳建设信息网公示。对不良行为采取市场手段与行政惩戒相结合的处置办法。一方面通过市场自身的力量对不良行为人进行惩戒，如允许建设单位根据其工程建设的需要，限制或禁止受到红色警示的市场主体及从业人员参加其建设工程投标或在其工程中执业等。另一方面，主管部门对被红色警示的不良行为人，除列入重点监督检查名单，对其相关业务活动及在建设行政主管部门办理有关许可、备案等事项进行严格监督和审查外，还可以采取相应的行政制裁措施，如提请降低或吊销资质、注销注册、行政处分、永久清出专家库等，对外地企业，可清出深圳市场。

　　2.实施差异化监管

　　在建筑市场监管中，要改变以往对每个企业、每个项目都平均使用监管资源的思路，应根据企业的业绩、信誉、工程质量保证能力以及其他综合情况，对不同企业实施不同强度、不同频率、不同深度的差异化监管。差异化监管既有利于刺激监管对象建立自我约束机制，又能提高监管效率、节约监管资源、降低监管成本。

　　吉林、上海、厦门、哈尔滨等省市改进监管方法，对信誉优良的监管对象，设置简易监管或自律性监管；对信誉差的企业和人员实施重点监管，增加检查频率，加大监管力度。如厦门市根据建筑企业在资质资格、经营管理、安全与文明施工、质量管理和社会责任等方面的监管信息，借助特定信用监管系统生成年度信用监管评价等级和监管提示，确立了对建筑业企业实施差别化监管的制度。对绿色类别实行信用激励机制，以支持发展为主，鼓励其做大做强、创优，实施简化监督和较低频率或较低抽检率的日常检查；对蓝色类别实行信用预警机制，帮扶、督促与监管并重，实施常规监督和适度频率或适度抽检率的日常检查；对黄色类别实行信用限制机制，防范与监管并重，实施强化监督和较高频率或较高抽检率的日常检查；对红色类别实行信用惩戒机制，以重点防范为主，实施行业重点监管和高频率或高抽检率的日常检查。

　　（二）积极推行工程担保制度

　　工程担保是建筑市场极为重要的信用保障手段，是规范建筑市场秩序的重要举措，对规范工程发承包交易行为，防范和化解工程风险，遏制拖欠工程款和农民工工资，保证工程质量安全等具有重要作用。同时，担保机构根据法律规定和合同约定参与工程监督管理，也减轻了政府在工程管理方面的负担。因此，要积极推行工程担保制度，通过工程担保制度内在的责任机制和风险控制手段，增强建筑市场主体自我约束、自我监督及风险管理的能力，有效地促使建筑市场主体全面履行合同义务，进一步规范建筑市场的行为和秩序。

　　近年来，建设部先后出台了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》、《工程担保合同示范文本》和《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》，并选择深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州、天津七个城市作为工程担保的试点城市。全国已有多个省市出台了推行工程担保制度的规定或配套措施。深圳、厦门、杭州等城市通过开展多种类型担保、加强担保机构管理、保函原件集中管理、建立担保统计分析系统、担保活动纳入信用体系管理等措施大力推进及规范工程担保活动，取得了一定的成效。

　　三、加强重点环节监管

　　随着行政体制改革的深化，政府职能在市场经济条件下的定位进一步明确，即"经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"，这就要求政府转变职能，做到有所为，有所不为。政府不该管的、可管可不管的坚决退出，应该管的则必须坚决管好。同时，工程建设规模的快速扩展和有限的监管力量之间的矛盾，也决定了监管工作不可能全面覆盖，监管面越大，监管的深度越不够。因此，调整监管内容，加强重点监管，集中资源解决影响最突出的问题将成为建筑市场监管的趋势。监管的基本出发点应把握在保证公共利益和安全以及建立公开、公平、公正的市场环境等方面。重点强化质量安全等涉及公众生命财产安全的监管，强化建设领域拖欠工程款和农民工工资等市场突出问题的监管，强化对不正当竞争以及过度竞争带来的不公正交易的监管，强化政府投资工程的监管，从而增强监管的有效性、公正性与权威性。

　　（一）积极推动建设领域清欠工作

　　拖欠工程款和农民工工资是近些年建筑市场存在的突出问题，清欠工作关系到规范市场经济秩序，关系到群众的切身利益和社会的和谐稳定。党中央、国务院高度重视清欠工作，国务院决定，从2004年起，用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题。建设部及国务院有关部门相继出台了19项政策规定和管理办法，并不断对各地落实情况进行跟踪检查。各地也相继出台了一系列行之有效的政策措施推动清欠工作，如强化组织领导，狠抓落实；明确清欠责任，加强目标考核；司法积极介入，加快解决拖欠；综合运用施工许可、市场准入、诚信记录等措施，督促业主和施工企业尽快清欠；加强督察督办，对清欠不力的予以通报；严格规范企业用工和农民工工资发放，推行农民工工资保证金制度等，清欠工作取得了明显成效。

　　针对拖欠工程款问题的复杂性、长期性，各地不断探索建立和完善防止新欠的长效机制。如上海市颁布了旨在立足源头预防、健全长效机制的《上海市防范建设领域拖欠工程款暂行规定》，该规定在国内首次对建设资金提出了系统的监管措施。一是实施建设资金专户管理。工程项目开工前，建设单位必须设立工程建设账户；二是加强预售资金管理。进行预售的建设项目，预售款应全额进入工程建设账户，先行用于工程建设款的支付；三是细化工程竣工备案管理。建设工程竣工验收前，建设单位应按合同约定支付工程款，或与施工企业在工程款结算和支付方式上达成一致。建设单位办理竣工备案时，应提交按合同约定的工程款支付凭证或双方确认的工程款结算及支付方式等材料；四是完善农民工工资监管。施工企业应设立建筑业外来从业者工资专用帐户及工资保证金；五是建立建设工程参与各方的诚信系统。企业的工程款和建筑业外来从业者工资支付情况信用信息，纳入全市企业信用体系，与企业征信系统连接。

　　（二）强化工程项目招投标监管

　　维护竞争有序的建筑市场秩序，按照公开、公平、公正的原则，通过招投标方式选择能力强、水平高、信誉好的单位承担工程建设任务。建设工程招投标是否公平、公正一直是社会关注的热点、焦点，也关系到政府形象、廉政建设和建筑市场秩序。因此，必须强化工程项目招投标监管，建立公平的竞争环境，使建筑市场规范运行。

　　北京、天津、上海、深圳、江苏、湖南等地通过加大对资格审查、评标办法和程序、评标专家行为等影响招投标公正性重点环节的监管力度，保障了建设工程交易行为的公开、公平和公正。

　　为规范资格审查，维护招标投标当事人的合法权益，上海市规定，施工项目公开招标企业入围采取全部入选法、随机确定法、资格预审法三种办法。对于规模较大或施工技术较为复杂的工程，才可以采用资格预审法。资格预审文件不能以提高施工企业资质等级或预先确定投标人的数量等办法排斥潜在投标人。当投标申请人或资格预审合格的投标人过多时，招标人可采取随机确定法，从所有投标申请人或资格预审合格的申请人中随机确定投标人，但投标人最低限额不得少于7个。上海市还实行了建设工程招投标公正度评价制度，进一步增强对招投标监管的力度。由市建设交通委纪工委、监察室牵头，对建设工程施工公开招标项目，按照不同项目性质和一定比例进行分类抽查，对确定为抽查项目的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家发放公正度评价表。对反映招投标不公正的项目，组织或督促有关部门进行调查。一经查实，按照有关法律、法规进行处罚。

　　一些省市通过完善有形建筑市场功能，完善评标管理制度和管理方式，加强开标、评标工作的监督，保证招投标活动依法、公平、公正地进行。如北京市通过建立评标专家随机抽取和自动语音通知系统，有效地隔绝各方交易主体、监管服务人员在评标前与评标专家的可能联系，最大限度地杜绝人为操纵评标专家的因素；建立封闭式全监控评标区，设立专家指纹识别、过程可视监控、音像资料存储、质询答疑对讲、无线通讯屏蔽、电子辅助评标等系统，实现对评标工作的全方位、全过程监控，提高了评标结果的真实性、公平性和公正性；并建立评标专家动态管理系统，对评标专家进行评标记录分析和违规警告记录。

　　（三）加强政府投资工程监管

　　各级财政资金投入建设的政府投资工程，大多集中在为社会发展服务、关系国计民生的公益性项目上，其特点决定了必须要加强监管，必须要以对国家和人民高度负责的精神，管好用好资金，合理控制投资，保证投资效率和公共利益。

　　近年来，一些省市在政府投资工程监管上进行了积极的探索，实施专业化集中管理并建立有效的监督制约机制，使政府投资工程投资、工期、质量都得到了有效控制。

　　如深圳市成立了建筑工务署，负责除水务、公路以外的政府投资工程项目的建设管理。政府投资工程实行"工程集中管理，权力高度分散"，不同部门各司其职、各负其责共同推进。建筑工务署只负责政府投资工程建设链条中的工程建设，接手每个项目前，先审查施工图预算是否与政府计划部门下达的投资计划相符，凡超计划的一律不开工；工程建设的全过程接受建设行政主管部门的监督，工程款统一由市财政支付。深圳市还建立有效的监督制约机制，进一步加强并完善政府投资工程的质量监督管理。如建立对项目全过程实体质量和行为质量的监督检查内部通报机制；建立"施工许可"的审批公示制度，对违反法定建设程序，先开工而未办理施工许可手续的情况进行公示，同时实施责任追究制，从而扼制对政府投资项目的行政干预；监察局、审计局、财政局等部门对工程建设扩大审查范围，工程未进行竣工备案，审计局不予审计；监察局对项目进行效能监察，形成行政约束力；工程未综合审计、工程档案未归档，财政局不予结算和支付；建设局对项目实施具体监督检查；各部门在职责范围内处理违规行为，组织工程竣工验收，对工程质量实行"一票否决".

　　（四）强化工程质量安全监管

　　建设工程涉及公共利益和公众安全，其质量安全问题直接影响到人民群众的生活质量，提高工程质量安全监督水平是构建和谐社会的重要途径。同时，工程质量也直接影响到国民经济的发展质量和资产质量，直接关系到全面建设小康社会目标的实现。因此，对工程质量安全必须高度重视，要将其作为工作重点来抓，强化监管。

　　近年来，各地建设行政主管部门在加强质量安全监管方面进行了积极的探索和创新。如青岛市通过推行建筑施工现场标准化管理，实现安全管理流程的程序化、场容场貌的秩序化，消除施工中的安全隐患。青岛市建委、建管局2005年3月编制完成了国内第一部《建筑施工现场管理标准》并开始在全市推行。《标准》从文明施工方案到现场围挡、信息管理、视频监控、安全警示、成品保护、防火防毒、噪音污染、污水排放、垃圾清运再到工人上岗时的统一着装、统一佩戴生产安全设施都提出了明确要求，对施工工艺、生产流程、操作规程等都做出了标准性界定。同时，青岛市规定，凡是被评定为标准化示范工地的，方有资格参加省级文明工地和各类工程质量评选；建筑施工企业和监理企业在招投标时给予加分；同等条件的，资质优先晋级。

　　河南、湖南等地落实责任，强化层级监督，强化目标管理责任。如河南省建设厅与各地市建设行政主管部门签订《河南省建筑施工安全管理目标责任书》，层层分解落实安全生产控制指标，初步形成了省、市、县（区）三级目标明确、职责分明的安全责任管理体系。

　　北京、南京等地率先推行住宅工程质量分户验收制度，从源头上严格监管住宅质量，保障竣工房屋使用功能，强化工程建设各方的质量责任。如北京市住宅工程质量分户验收检查的内容主要是：建筑结构外观及尺寸偏差；门窗安装质量；地面、墙面和顶棚面层质量；防水工程质量；采暖系统安装质量；给水、排水系统安装质量；室内电气工程安装质量等。验收合格后，必须按户出具由建设、施工、监理单位负责人签字或签章确认的《住宅工程质量分户验收表》，并加盖建设、施工、监理单位质量验收专用章。验收不合格的，建设单位不得组织单位工程竣工验收。

　　青岛、江苏等地强化质量检测管理，有力地提高了工程质量检测的公正性、科学性和准确性，为工程质量提供了坚实的保障。青岛市依托信息技术实现政府对工程质量检测工作的有效监管，建立了覆盖整个青岛地区各工程质量检测机构的建设工程质量检测信息管理系统，既降低了行政成本，又大幅度提高了政府的监管效能。江苏省建立工程质量检测飞行检查制度，以突击检查方式加强对工程质量检测机构的管理。

　　四、采用先进的信息化手段

　　目前，传统的人工管理手段已不适应建筑市场发展的需要，要积极利用先进的信息化手段加强对建筑市场的监管，以管理信息化带动管理规范化和决策科学化，使建筑市场监管方式实现根本转变，提高行政效率和监管能力，降低管理成本。通过建立建筑市场监管信息系统，及时采集和分析工程建设项目、建筑市场有关企业和专业技术人员的信息，实现对建筑市场主体行为、工程建设项目流程的动态监管，增强各级建设行政主管部门制定政策、作出重大决策的科学性和针对性，从而更加有效地对市场进行监管；同时，通过信息化手段的应用增强建筑活动的透明性，为政府部门和社会公众提供互动的平台。

　　近年来，青岛市在建筑市场监管上加强信息化手段的应用，在全国率先研发出"建筑市场监管信息系统".该系统实现了对行政事项办理、招标投标管理、工程建设监管、施工现场监控、质量检测管理、建筑队伍管理、工程定额管理、信用管理考核、数据查询分析等的全方位管理，使各类工程管理信息高度集成，实现了对全市工程分布、施工现场等信息的实时全方位监控。

　　以上省市的探索和实践在全国来说并不一定是最先进的，但这些探索和实践反映出建筑市场监管正在实现从依靠行政方式监管转向充分运用市场机制监管，从全面监管转向重点监管，从各职能部门封闭独立管理转向综合管理，从平均使用监管资源转向实施差异化监管，从人工管理转向信息化手段监管。这些转变反映出建筑市场监管的趋势，值得大力提倡。