浅谈区域规划编制

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国家发改委在编制国民经济和社会发展第十一个五年规划工作中，将把区域规划放在突出重要的位置，明确区域经济发展的战略、空间布局以及结构调整的重点和方向。长期以来，区域规划一直是我国规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。区域调控是宏观调控的重要内容，区域规划是区域调控的重要依据。市场经济国家一般对发展什么产业很少干预，但对区域发展则干预较多。促进地区协调发展，必须强化区域规划。我国已开始将区域规划编制工作放在突出重要的位置，“十一五”期间，将着重对一些经济联系紧密的城镇密集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等进行规划。目前，国家发改委已经决定先期启动长江三角洲地区和京津冀都市圈区域规划的研究和制定工作。

　　本文就区域规划的编制谈点粗浅认识。

　　一、区域规划的概念

　　区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是国家总体规划或省级总体规划在特定经济区的细化和落实。区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划。

　　规划通常兼有两层含义：一是描绘未来，根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想；二是行为决策，即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序和步骤的决策。区域规划就是要在多种方案的比较和选择中确定适合规划区域未来的发展目标和经济建设的总体蓝图。它的作用是划定主要功能区的“红线”，主要内容是把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间。编制区域规划，要着眼于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，发挥区域的整体优势，提高区域的整体竞争能力，达到人和自然的和谐共生，促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展。

　　二、区域规划的特点

　　1、目的性。

　　明确规划需要解决的问题，如广东省东西两翼区域规划的编制目的是解决广东省东西两翼地区的协调发展。

　　2、前瞻性。

　　突出规划的超前性，加强规划的指导性、科学性和有效性。

　　3、综合性。区域规划的综合性主要体现在如下几个方面：

　　（1）规划内容广泛，对区域内各系统、各组成要素进行全面的考虑，对社会经济各部门进行统筹安排，在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展做出统一决策。

　　（2）规划思维方法，着重全面权衡利弊，综合评价、综合分析论证，强调各部门之间、各地区之间的相互协调，弥补单一部门、专项论证的不足。

　　（3）规划方案的决策，是多方向、多目标、多方案比选的结果。区域空间布局方案都不会是唯一的，区域规划应特别注重发挥地区优势，最后规划方案的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。

　　4、战略性。区域规划是战略性的规划，它主要体现在：

　　（1）规划时间跨度长。一般而言，区域规划的期限都在20年以上，可以展望到30年甚至更长的时间。由于规划期限长，必然要求规划方案有明显的超前性，但又要有近期建设重点项目的规划，使规划方案既能指导近期的国民经济建设，又可保持远近结合，实现可持续发展。

　　（2）规划关注的问题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题。因此，区域规划总是从长远着眼，从宏观着想，讲求区域的整体效益。规划的重点应是区域宏观性的、全局性的、关键性的重大项目。

　　（3）规划指标具有较大的弹性。由于区域规划是长远性的规划，而区域未来的发展往往有许多不确定的因素，对于未来的预测难于完全准确，所以规划中对区域社会经济的发展方向、目标、结构、布局与土地利用安排只能勾画大体的轮廓，规划中提出的发展指标不需要是一个定值，可以有一定的幅度，具有较大的弹性。

　　（4）规划的实施将对区域各方发生深远的影响。区域规划是对国民经济各种建设的战略部署，因此，规划方案制定时，既要从区域的整体利益出发，又要兼顾各个地方、各个部门的利益；既要考虑区域的长远利益，又要考虑近期的利益，以使区域获得持久发展的动力。

　　5、地域性。区域规划工作的地域性，包含如下两方面的含义：

　　（1）地方特色。各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别，各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。各地区有各自的特殊性，规划要因地制宜，扬长避短，反映出规划区域的特色。

　　（2）保持完整的规划范围。规划过程中不仅要把规划区域作为一个整体加以考虑，同时也要对规划区域内所辖地区全面考虑，体现规划在区域空间上的完整性。

　　三、区域规划的内容

　　区域规划是描绘区域发展的远景蓝图，是经济建设的总体部署，涉及面十分广，内容庞杂，但规划工作不可能将有关区域发展和经济建设的问题全部包揽起来，区域规划的内容归纳起来，可概括为如下几个主要方面：

　　1、区域经济发展战略

　　区域经济发展战略包括战略依据、战略目标、战略方针、战略重点、战略措施等内容。区域发展战略既有经济发展战略，也有空间的开发战略。

　　制定区域经济总体发展战略通常把区域发展的指导思想，远景目标和分阶段的目标，产业结构，主导产业，人口控制指标，一、二、三产业大体的就业结构，实施战略的措施或对策作为研究的重点。

　　规划工作中有三个重点：

　　（1）确定区域开发方式。如采用核心开发方式、梯度开发方式、点-轴开发模式、圈层开发方式等。开发方式要符合各区的地理特点，从实际出发。

　　（2）确定重点开发区。重点开发区有多种类型，有的呈点状（如一个小工业区），有的呈轴状（如沿交通干线两侧狭长形开发区）或带状（如沿河岸分布或山谷地带中的开发区），有的呈片状（如几个城镇连成一块的开发区）等等。有的开发区以行政区域为单位，有的开发区则跨行政区分布。重点开发区的选择与开发方式密切相关，互相衔接。

　　（3）制定区域开发政策和措施。着重研究实现战略目标的途径、步骤、对策、措施。

　　综合评价区域发展条件，正确认识区域的战略地位，明确区域在社会劳动地域分工中的地位和作用，是制定区域社会经济发展方向和战略目标的重要环节。区域内部的自然、社会、经济、政治、文化等方面的状况和区域外部的环境都对区域的发展和建设产生影响，发生作用。区域发展条件有着十分广泛的内容。对于影响区域未来发展的各种条件，应尽可能在定性论述的基础上，进行量化分析，做到定性分析与定量分析相结合，以便比较准确地预测未来的经济发展，为制定战略目标提供依据。

　　2、工农业生产的布局规划

　　区域产业发展是区域经济发展的主要内容，区域产业布局规划的重点习惯上放在工农业产业布局规划上。

　　合理配置资源，优化地域经济空间结构，科学布局生产力，是区域规划的核心内容。区域规划要对规划区域的产业结构、工农业生产的特点、地区分布状况进行系统地调查研究。要根据市场的需求，对照当地生产发展的条件，揭示产业发展的矛盾和问题，确定重点发展的产业部门和行业，以及重点的发展区域。规划中要大体确定主导产业部门的远景发展目标，根据产业链的关系和地域分工状况，明确与主导产业直接相关部门发展的可能性。与工农业生产发展紧密相关的土地利用、交通运输和大型水利设施建设项目，也常常在工农业生产布局规划中一并研究，统筹安排。

　　3、城镇体系和乡村居民点体系规划

　　城镇体系和乡村居民点体系是社会生产力和人口在地域空间组合的具体反映。城镇体系规划是区域生产力综合布局的进一步深化和协调各项专业规划的重要环节。由于农村居民点比较分散，点多面广，因此区域规划多数只编制城镇体系规划。

　　研究城镇体系演变过程，现状特征，预测城镇化发展水平。城镇体系规划的基本内容包括：

　　（1）拟定区域城镇化目标和政策；

　　（2）确定规划区的城镇发展战略和总体布局；

　　（3）原则确定各主要城镇的性质和方向，明确城镇之间的合理分工与经济联系；

　　（4）原则确定城镇体系规模结构，各阶段主要城镇的人口发展规模、用地规模；

　　（5）确定城镇体系的空间结构，各级中心城镇的分布，新城镇出现的可能性及其分布；

　　（6）提出重点发展的城镇地区或重点发展的城镇，以及重点城镇近期建设规划建议；

　　（7）必要的基础设施和生活服务设施建设规划建议。

　　4、基础设施规划

　　基础设施是社会经济发展现代化水平的重要标志，具有先导性、基础性、公用性等特点。基础设施对生产力和城镇的发展与空间布局有重要影响，应与社会经济发展同步或者超前发展。

　　基础设施大体上可以分为生产性基础设施和社会性基础设施两大类。生产性基础设施是为生产力系统的运行直接提供条件的设施，包括交通运输、邮电通讯、供水、排水、供电、供热、供气、仓储设施等。社会性基础设施是为生产力系统运行间接提供条件的设施，又称为社会服务事业或福利事业设施，包括教育、文化、体育、医疗、商业、金融、贸易、旅游、园林、绿化等设施。

　　区域规划要在对各种基础设施发展过程及现状分析的基础上，根据人口和社会经济发展的要求，预测未来对各种基础设施的需求量，确定各种设施的数量、等级、规模、建设工程项目及空间分布。

　　5、土地利用规划

　　准确地确定土地利用方向，组织合理的土地利用结构，对各类用地在空间上实行优化组合并在时间上实行优化组合的科学安排，是实现区域战略目标，提高土地生产力的重要保证。

　　土地利用规划应在土地资源调查、土地质量评价基础上，以达到区域最佳预期目标的目的，对土地利用现状加以评价，并确定土地利用结构及其空间布局。

　　土地利用规划可突出三种要素：枢纽、联线和片区。枢纽起定位作用；联线既是联结（如枢纽之点的联结），又是地域划分（如片区的划分）的构成要素；片区则是各类型功能区的用地区划（如经济开发区，城镇密集区，生态敏感区，开敞区，环境保护区等）。

　　区域规划中土地利用规划的内容，主要是：

　　（1）土地资源调查和土地利用现状分析；

　　（2）土地质量评价；

　　（3）土地利用需求量预测；

　　（4）未来各类用地布局和农业用地、园林用地、林业用地、牧业用地、城乡建设用地、特殊用地等各类型用地分区规划；

　　（5）土地资源整治、保护规划。

　　6、可持续发展规划

　　规划区域应在不超越资源和环境承载能力的条件下，谋求资源的开发和经济的发展，保持资源永续利用和提高生活质量，使自然、经济、社会相互协调和可持续发展。

　　7、区域发展政策

　　区域政策可以看作是为实现区域战略目标而设计的一系列政策手段的总和。政策手段大致可以分为两类：一类是影响企业布局区位的政策，属于微观政策范畴，如补贴政策、区位控制和产业支持政策等；另一类是影响区域人民收入与地区投资的政策，属于宏观政策范畴，可用以调整区域问题。

　　区域规划的区域发展政策研究，侧重于微观政策研究，并且要注意区域政策与国家其它政策相互协调一致，避免彼此间的矛盾。

　　区域政策的主要内容有：

　　（1）劳动力政策。包括流动政策和就地转移政策等，既要防止后进地区人才流失，又要区内劳动力从劳动生产率低的行业转向高的行业。

　　（2）资金政策。包括财政手段（如补贴和税收）、改善企业金融状况和行政控制等，诱导资金投向。

　　（3）企业区位控制政策。如通过税收和企业开发许可证制度，促使工业的发展符合总体规划的要求。

　　（4）产业政策。通过产业政策，促进新企业的创建和小企业的成长，促进技术革新，发展经济开发区。

　　四、区域规划类型

　　依据不同的分类方法，可以把区域规划划分为各种不同的类型。

　　1、按规划内容的侧重点分类

　　（1）策略性的区域规划

　　这类规划相当于区域发展战略研究，内容侧重于制定区域社会经济发展的战略目标、战略方针，经济发展的重点，确定产业结构的调整方向和产业布局，以及保证战略目标实现的措施和政策。策略性区域规划的特点是：①重视区域所处的环境和区域发展条件的分析论证；②注重经济发展方向、战略目标和经济结构；③对于区域经济发展政策、规划方案实施对策、策略的研究较深入，但往往对于经济建设工程的规划布局研究较为简略。

　　（2）物质性的区域规划

　　规划内容偏重于区域发展的物质环境和建设工程项目的空间布局规划，规划成果注重区域土地开发利用的总体蓝图。因此对于资源的开发利用，对于城镇的发展和布局，对于工农业生产布局和各种基础设施的空间分布极为重视。物质性区域规划的特点是：①重视技术经济指标；②重视各部门、各物质要素的功能、相互关系和空间表现形式；③特别注重各类土地利用和空间分布；④强调经济建设项目和城镇的发展规模、相互关系和空间布局。

　　（3）综合性的区域规划

　　综合性区域规划是通常说的区域规划，比较规范性的区域规划。综合性的区域规划，兼容策略性规划和物质性规划的特点，内容系统、全面。既有区域社会经济发展战略研究的内容，又有各个部门、各个系统完整的经济建设空间布局规划的内容；既描绘出区域经济建设未来的总蓝图，又有明确的区域发展政策和规划实施措施。

　　2、按规划区域属性分类

　　（1）区域分类

　　按照区划的性质和地域属性不同，通常把区域分成如下几类：

　　①自然区。自然区是指自然特征基本相似或内部有紧密联系、能作为一个独立系统的地域单元。它一般是通过自然区划，按照地表自然特征区内的相似性与区际差异性而划分出来的。每个自然区内部，自然特征较为相似，而不同的自然区之间，则差异性比较显著。

　　②经济区。经济区是指经济活动的地域单元。它可能是经过经济区划划分出来的地域单元，也可以是根据社会经济发展和管理的需要而划分出来的连片地方。

　　经济区也有多种类型，如：

　　★聚类经济区，国外称之为均质区。其中有经济发展水平或发展速度相类似的聚类经济区，也有的是经济结构特征或产业优势和发展方向相似的聚类经济区。

　　★经济协作区。根据各地区经济发展条件、经济联系而组织起来的地域单元。经济协作区是加强区域经济横向联合的一种重要形式。它和经济发展区域化的趋势相适应。

　　★经济特区。它是享有较多优惠政策，有一定相对独立性和特殊管理的地域。如出口加工区、保税区、经济技术开发区、工业开发区等。

　　★部门经济区。根据某些资源或产业相对集中，或者按主导产业为标志划分出来的地域。如工业区、农业区、能源区、矿区、加工工业区、风景旅游区、商业贸易区等。

　　★综合经济区。即通常一般所说的经济区，经济门类较多，内部有紧密的联系，都有经济中心城市和广阔的乡镇结合在一起的区域。

　　③行政区。行政区是为了对国家政权职能实行分级管理而划分出来的地域单元。

　　④社会区。社会区是以民族、风俗、文化、习惯等社会因素的差别，按人文指标划分的地域单元。

　　由于区域属性不同，各类区域在规划中所要着重解决的问题往往有所差别。因此便会产生不同的区域规划类型。目前研究重点是经济区区域规划（如珠江三角洲经济区规划、长江三角洲经济区规划等）。

　　五、区域规划的程序

　　1、区域规划思路

　　目前区域规划一般通行的程序是系统分析和系统综合程序。这种程序的基本思路是根据区域的现状和问题，提出了规划的要求，是形成未来区域系统的基础。但是，区域是一个开放的系统，要受到内外环境和多种因素的影响。所谓规划，就是要在研究影响区域系统发展变化的诸因素和条件的基础上，探讨区域未来变化的各种可能和多种多样的方案。区域规划决策，要对区域未来变化的多种可能进行比较，描绘出较为理想的意想状态，从而形成规划，并促成其实施。在实施规划方案过程中，必然会遇到许多未发现的新问题或认识不足之处，从而有必要对规划进行调整或进行新的规划。

　　2、区域规划工作步骤

　　根据系统分析和系统综合的要求，区域规划工作大体上可按如下七个步骤进行：

　　（1）区域发展的现状调查与资料收集

　　调查区域发展现状的和收集有关影响区域社会经济发展各种条件、各种要素的基础资料，并加以分析研究，认识区域的本质特征、区域的发展演变过程，明确区域发展的优势和限制因素，找出发展中的关键问题和潜力，为研究区域发展战略，制订区域发展目标及设计规划方案提供依据。

　　（2）确定区域发展目标

　　区域发展目标是区域发展战略中的核心部分。目标是发展的导向。在区域规划方案设计之前，必须首先决定区域发展的总体目标，明确区域发展方向。有了目标，才能研究发展的方针，组织合理的结构，提出实现目标的对策和建设的方案。确定区域发展目标，实质是对规划区域提出发展的意想状态，可以采用“形势发展的需要为原则”，也可以采用“地方的发展条件和资源的可能性为原则”，或者是两者的结合。发展目标有高目标、低目标和适中目标等多种层次。为决定发展目标，需要根据社会发展的总趋势、区域内外的条件和资源状况，对区域未来发展变化进行大量的预测工作。

　　（3）区域发展的课题与对策研究

　　课题研究实际是对区域各经济部门和重大建设项目或重点开发区域、不许开发的保护区域的深化研究，这是生产力总体布局的工作基础。区域发展的研究课题一般是根据自然环境、历史发展背景、未来的发展目标、重大建设项目而提出来的，通常的课题有：水、土、矿产、林业资源的开发利用，人口增长，就业问题，主导产业，经济结构，交通运输系统，自然保护区，生态与环境保护，重点开发区域等。

　　（4）规划方案设计

　　根据区域发展战略和课题研究的对策，规划工作者综合各种各样的设想和方案，拟定区域发展的总体方案。这是规划工作者在规划中最富有创造力和想象力的阶段。他们要使各个部门、区域的各个部分尽可能和谐、协调、有效地发展，要设计出可供比较、选择的若干个方案。规划设计时既要有部门发展的专项规划方案，也要有综合的总体规划方案。它们通常是以规划图来表示，同时编写规划报告或附上规划说明，往往还同时附上其他有关的图表和研究资料作为补充。

　　（5）规划方案评估

　　这一步骤可分为两个不相连的阶段。第一阶段是在规划方案未决定之前，对若干个供比较、选择的方案进行评估，以判断规划设想或规划方案构想的合理性和优劣性。在评估的基础上，选定出较为适当的方案。第二阶段是在规划方案初步拟定后，请当地政府的负责人、业务主管部门和各方面的专家，对规划方案进行评估、论证或评审。

　　（6）规划定案。根据规划评估、论证或评审意见，认真研究，作必要的修改，最后形成规划文件。规划成果应按有关规定程序，报上级主管机构或政府权力部门审批，方具有实施的权威。

　　（7）实施阶段。在实施规划方案过程中，要经常检查规划的可行性和实际效益，根据新发现的情况和问题，对原规划方案作出必要的调整、补充或修改。