城市规划与社会问题

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1、引言

　　城市规划理论与实践的发展始终离不开对社会问题的关注。工业革命之前，由于城市发展速度缓慢及城市规模较小，城市的社会问题表现得并不明显。工业革命后，由于城市规模的迅速膨胀引发出的大量的社会问题，引起了人们对城市规划的思考。从理想城市的构想到现实城市规划建设，社会问题一直是城市规划关注的主要内容。尽管如此，现实的城市规划对城市社会问题的解决总是难以取得理想的结果，旧的社会问题的解决总是伴随着新的社会问题的产生。从城市住房拥挤、环境恶劣到房屋破旧、住宅紧张，从经济危机、经济萧条到内城衰退、社会混乱，从出现贫民窟到社会分化，从公众参与、社区规划到倡导性规划等，城市社会问题的不断出现、解决和城市规划有着十分密切的联系。西方近现代城市规划理论与实践总是在不断地寻求解决城市社会问题的过程中取得发展，现代城市规划对实现城市社会的稳定与发展有着重要的意义。

　　2、西方城市规划与城市社会问题

　　2.1西方城市规划与城市社会问题回顾

　　西方近现代城市规划的历史最早可追溯到16世纪。早在16世纪前期，空想社会主义者就主张建立一种新型社会，试图把城市作为一个社会经济实体，把城市建设与社会改造结合起来，以解决广大劳动者的生活、工作问题，他们希望建立一个空想社会主义的“乌托邦”（Utopia），以城市规划的方法来解决社会问题。空想社会主义代表人物主要有托马斯。摩尔（Tomas Moore）、欧文（Robert Owen）和傅立叶（Fourier）等，主要的规划实践有欧文的“新协和村”（Village of new Harmony）、傅立叶的“法朗吉”（Phalanges）等，这些社会设想为“田园城市”、“卫星城市”等城市规划理论的形成奠定了基础。

　　19世纪末期至20世纪初，恶劣的生活条件引发工人的普遍不满，进而导致了社会其它问题，如社会犯罪率升高、非就业人口比例升高、城市中贫富悬殊、各类传染病的蔓延、大量城市居民（特别是婴儿）死亡率上升等。英国社会活动家霍华德（Ebenezer Howard）针对英国城市社会出现的种种问题，如城市居民贫困、农民流入城市引起的城市膨胀、城市生活条件恶劣及城市税收不足等，敏感地意识到必须通过规划的手段来解决。他设想了一种理想的城市模式，即“田园城市”（Garden City）理论，并在他的著作《明日的田园城市》中描述了一种理想化的“社会城市”（Social City）设想，他认为新的社会城市经济应足够繁荣，能提供许多就业机会，社会生活丰富多彩，大多数居民能够安居乐业。

　　他还指出城市应由一个代表公共权力的机构来掌握，这个机构有权占有土地、制定城市规划、提供城市服务；他强调城市应能够协调、平衡和独立自主地解决城市社会问题。创造完美的社会生活是霍华德田园城市理论的重要组成部分，虽然他的理想城市在实践上并未取得理想的结果，但他的社会改革思想对现代城市规划理论的形成起了重要的启蒙作用。勒。柯布西埃（Le.Corbusier）和赖特（F.L.Wright）也试图通过集中和分散的规划思想来解决城市社会问题，这些思想在他们的“阳光城”（Radiant City）和“广亩城”（Broadacre City）理论中得到充分的体现。

　　第一次世界大战以后，城市的社会问题逐渐发生变化，首先是由于战争对城市建设的破坏导致战后住宅奇缺。其次是由于城市人口的过度集中，产生区域就业不平衡状态，失业率明显上升，城市贫民窟问题开始出现。城市的社会问题从过去城市的拥挤不堪和环境恶劣逐渐转向了城市贫困、移民浪潮、种族问题和社会混乱。产生这些社会问题的主要原因是西方资本主义经济危机引起的经济大萧条。过度郊区化导致城市人口数量大幅度下降，城市服务设施得不到充分利用，经济衰退降低了个人及家庭收入等。低收入者生活在贫困之中，居民住宅条件差。于是大量贫困人口聚集在城市，城市社区缺乏安全感，有钱的中产阶级纷纷离开城市迁移至郊区居住。与此同时，随着大量移民涌入城市，种族问题开始出现，城市社会问题因此而逐渐加重。

　　此时英国很多城市陷入一种恶性循环，严重时会产生社会混乱现象。经济大萧条及其所导致的社会问题引起了政府的高度重视，政府试图运用理性手段来解决社会问题，强调要积极干预城市规划，通过控制公共资源和关注公共利益来解决城市社会问题。20世纪50年代以前，由于城市规划所关注的只是城市的物质层面，即所谓的“物质规划”（Physical Planning），很少关注城市发展的社会经济内容，因而很多城市社会问题并未得到有效地解决。

　　第二次世界大战以后，西方城市开始了大规模的城市更新运动，城市更新运动的目的是要恢复内城的活力，清除城市中心区的贫民窟，为城市居民提供更多的住宅，改善城市的物质生活条件，企图解决由于战争和过度郊区化引起的城市社会问题。但由于城市规划缺乏对城市问题的深入研究，城市更新采取了大规模推倒重建的改造方式，不仅破坏了原有城市的有机结构和城市多样性，还产生了许多新的社会问题，如引发了居住分离和社会分化现象，瓦解了城市原有稳定的社会关系，破坏了城市的历史多样性，而原来一直存在的贫民窟问题也没有从根本上得到解决。因而城市规划被认为“只是把贫民区从一处移到了另一处，更糟糕的是，它消灭了现有的邻里社区”①。简雅格布斯（Jane Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》（The Death and Life of Great American Cities）中指责城市大规模改造是对城市传统文化多样性的破坏，是国家投入大量资金让政客和房地产商获利，而让平民百姓成了旧城改造的牺牲品。

　　由于城市改造资金短缺，政府部门很大程度上受私人利益集团的控制，城市更新很难关注公众的利益，公众几乎没有参与城市更新的机会，社区邻里的社会问题、经济问题成了西方许多国家大城市关注的主要问题。由于社区邻里内部出现的社会混乱和经济萧条，导致了社区邻里的衰退。事实表明，通过简单的推倒重建进行旧城改造是很难取得成功的。

　　西方城市更新运动的失败再次表明了城市社会发展与城市规划之间内在的联系，城市规划的不当很容易引起城市社会问题。20世纪下半叶，西方城市规划开始更多考虑城市社会问题，公众参与和公众利益受到了普遍关注。由于黑人地位低下，学生运动不断，美国20世纪70年代开始出现民权运动，城市规划决策者不得不开始听取民众意见，关注弱势群体的需求，于是出现了“倡导性规划”（Advocacy Planning）。保罗达维多夫（Paul Davidoff）在其著作《规划中的倡导与多元主义》（Advocacy and Pluralism）中指出，“规划师应代表城市贫民和弱势群体，应首先解决城市贫民窟和城市衰败地区，要走向民间和不同的居民组群沟通，为他们服务”。罗尔斯（J.Rawls）在1972年发表的著作《公正理论》（Theory of Justice）和大卫哈维（David Harvey）的著作《社会公正与城市》（Social Justice and the City）中都指出城市规划应充分考虑社会公正问题。

　　此时，城市规划理论与实践研究也更多地关注社会公平和公众利益，开始重视城市规划的社会经济意义，规划与设计从单纯的物质环境改造规划转向社会经济发展规划。西方主要国家同时开始出现民主多元化的社会趋势，公众参与的规划思想作为一种“准直接民主”的体现，开始广泛地被居民接受。城市居民纷纷成立自己的“社区组织”，通过居民协商积极参与城市规划，努力维护邻里关系和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地产商进行谈判②，一种“自下而上”的所谓“社区规划”开始出现，市民社会（Civic Society）在西方国家建立，公民对城市开始有参与权和管制权。

　　2.2西方城市规划与社会问题的经验和启示

　　城市规划的理论与实践发展源于西方城市的社会改良运动。在城市发展与社会发展的过程中，西方城市为不断解决城市社会问题，采取了相应的规划对策，城市规划也从只注重物质形态规划转向了对社会、经济问题的普遍关注，从理想化的“社会城市”设想逐渐演变为对现实的社会问题的理解和解决。从历史的分析中可以看出，城市工业化发展、城市规模的无序膨胀、过度郊区化产生的内城衰退、经济危机及战争破坏等是引发城市社会问题的主要原因。

　　从西方城市社会问题的出现可以得到以下几点启示：

　　①西方城市工业化发展过程中由于忽视城市发展内在规律，过分追求经济发展和城市扩张而引发很多社会问题，如城市规模的过度膨胀、城市的过分拥挤和贫民窟的出现，缺少对城市郊区化的有效控制而导致社会分化和内城衰退现象；

　　②城市社会问题的产生是多种因素作用的结果，既有来自城市内部发展的影响，也有来自城市外部的各种不定因素的影响，如经济危机和战争等灾害引发的城市社会问题等，因此在城市发展过程中，构筑相对安全稳定的社会经济环境十分必要；

　　③城市规划不当是导致城市社会问题的重要原因，如城市功能结构不合理、过分强调功能分区和大规模城市改造而导致的众多社会问题；

　　④随着西方城市社会的不断发展和民主化进程的推进，城市规划中已十分注重公众参与和社会公平，关注弱势群体的利益，体现社会发展的“民主化”特征，城市规划在推动社会进步过程中发挥了越来越重要的作用。应该看到，在城市发展过程中，城市规划与社会发展之间有着不可分割的内在联系，城市规划理论与实践的发展必须注重对城市社会问题的研究，城市社会问题的解决有赖于科学的城市规划和城市发展政策。

　　3、中国的城市规划与社会问题

　　3.1中国的城市社会问题

　　中国城市正处于快速工业化发展期，城市规模不断膨胀，城市的社会问题已较为突出，主要表现在以下几个方面：

　　①城市发展的结构性变化引发的社会问题。在城市快速城市化过程中，受经济全球化和信息技术发展的影响，工业化发展和城市产业结构调整必然会导致城市传统工业的衰退和居民失业率的上升，在社会保障制度还不健全的条件下，很容易对居民的生活产生影响。

　　②城市的盲目发展引发的社会问题。城市中心区由于人口过分集聚而产生过分拥挤、城市环境污染严重和交通条件恶劣等问题，导致居民的生活居住条件差；由于中心区人口密度过高而导致教育设施严重不足；大城市或特大城市由于生产用地和居住用地布局不平衡导致居民上下班花费的时间过长等。

　　③“城中村”和“边缘村”的存在而引发的社会问题。“城中村”是因快速城市化引起城市包围乡村的现象。由于基础设施条件较差和长期得不到整治，这些地区往往成为城市管理的盲区，社会治安极其混乱。“边缘村”是指大城市城乡结合部大量低质量住宅区，这些住宅区多为打工者的集中住所，如北京的新疆村和浙江村等，由于得不到城市政府应有的关注，社会治安较为混乱，并且城市居民对这些来自农村的居民存在明显的歧视现象。

　　④城市中心区大规模房地产开发和城市更新改造引起社会分化并破坏了原有城市社会网络，大规模开发迫使中心区居民迁往郊区，而边缘社区由于缺乏商业服务、教育等设施，仍存在对弱势群体的关注不够、城市中低收入居民住宅供应明显不足、城市资源分配不公等现象。

　　⑤城市规划缺乏公众的参与渠道，公众缺乏参与城市建设的积极性，政府部门也未能为公众参与创造良好的条件。过分追求经济发展已成为中国城市社会问题产生的主要根源，中国城市社会问题既有与西方城市相同之处，也有不同之处，但由于城市规划的不当而引起的城市社会问题已表现得十分明显。

　　3.2城市规划的对策

　　寻求科学的规划方法与手段对解决城市社会问题有着重要的意义，首先要改变中国城市规划只注重“形体规划”（Physical Planning）而忽视社会、经济规划和重实践轻理论的现状，注重城市规划理论研究对解决城市社会问题的作用，注重研究城市社会问题产生的根源。西方城市发展的经验教训表明，对城市社会问题的研究应成为城市规划工作的重要方向，城市发展的根本目标在于为人类创造良好的生活居住环境。其次要注意下列问题：

　　①城市规划应积极关注公众利益，尤其是弱势群体的利益，尽可能实现社会公平。在城市规划的编制与实施过程中，应充分考虑城市发展的长远利益，城市改造和开发应兼顾多数人的利益，以期合理地解决城市开发与公众利益的矛盾。

　　②城市规划应结合城市用地结构调整和经济发展政策，重点解决居民就业和住房问题，这是城市社会稳定和持续发展的关键。

　　③城市规划应体现城市生活的多样性原则，避免规划建设不当而引发社会分化和内城衰退现象，尽可能减少城市的大拆大建现象。

　　④城市规划应积极倡导公众参与，充分发挥公众在城市规划与城市建设中的作用，鼓励民众参与城市规划与城市建设的全过程。

　　⑤要充分吸取西方城市社会发展的经验教训，避免重蹈覆辙。虽然中国城市在发展过程中并没有出现“内城衰退”和“贫民窟”现象，也没有出现过度的“郊区化”现象，但随着城市化进程的不断加快，问题仍然会出现，因此要足够重视，同时要积极借鉴西方城市解决社会问题理论与实践成果，结合中国城市社会问题的特征，制定相应的城市发展政策。