城市基础设施领域项目融资模式创新

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摘要：项目融资模式在我国城市基础设施领域有着广阔的应用前景。但目前我国城市基础设施领域运用项目融资模式中存在着投资人自身的局限性、银行对项目融资的取向偏好以及法律环境不完善等诸多问题，阻碍了项目融资的推广应用。因此，需要从转变项目融资相关主体的观念、完善项目融资法律、创造良好的投资环境、加大银行体系的市场化改革力度、提高投资人运作能力和培育专业化中介机构等方面出发，努力促进项目融资在城市基础设施领域的推广和应用。

　　关键词：城市基础设施；项目融资；推广应用

　　随着我国经济发展水平的不断提高和城市化进程的加速，各个城市对于城市基础设施的建设越来越重视，城市基础设施的投资也在迅速增长。依据我国城市化的发展目标，21世纪最初的20年城市人口将增加3.5—5亿，城市基础设施投资至少要达到3.5—5万亿元，年均城市基础设施投资需要1750—2500亿元。为此，在城市基础设施领域积极运用项目融资模式，以解决资金来源渠道和资金效率问题成为一种必然的选择。本文对我国城市基础设施领域运用项目融资模式产生的问题进行探讨，并提出相应的解决对策。

　　城市基础设施领域项目融资模式发展概况

　　项目融资（Project financing）是指以项目未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，并以项目导向、有限追索、风险分担为主要特点的一种融资模式。项目融资是一种现代融资模式，它与传统的公司融资模式在融资理念上有着明显的区别，其关注点是项目本身的经济强度，项目未来的收益，而不是投资者的资产、资信和财务状况，它与产业的结合更为紧密，更符合产业与资本相结合的发展趋势。因此，投资人在项目融资中对项目的论证、对融资结构的设计和对风险的控制更为科学、严谨。另外，项目融资与传统公司融资相比在融资方式和结构上也有区别。

　　项目融资始于20世纪30年代，20世纪80年代以后被西方国家普遍采用。20世纪80年代后，经济的发展和人民生活水平的提高，对基础设施的需求量越来越大，而政府财政预算却越来越紧。特别是西方发达国家的私有化浪潮，将公共基础设施部门推到了前列。同时，政府管制经济理论也有了较快发展，强调在具有自然垄断性的基础设施产业中重视运用市场竞争。在实践上，20世纪80年代以后，美、英等发达国家对电信、电力、交通运输等基础设施产业实行了政府管制改革，广泛采用了项目融资模式。

　　20世纪80年代中期，项目融资被引入我国并最先在电厂、高等级公路等国民经济基础设施领域开始实施，其中以BOT方式运作的项目居多。1988年投入使用的深圳沙角B电厂，被认为是我国最早的带有有限追索性质的BOT项目融资案例。更具代表性的是1995年由国家计委批准的广西来宾电厂B厂项目，该项目为我国采用BOT项目融资模式建设基础设施开辟了成功的先例。在城市基础设施领域，国家选择了四川成都自来水六厂和北京第十水厂等项目作为BOT试点项目，项目融资的运作开始逐渐规范并有了一定的发展。

　　我国城市基础设施领域运用项目融资模式存在的问题

　　在城市基础设施领域运用项目融资模式要想取得成功需要多个市场主体的参与，其运作过程也十分复杂，存在的问题也多种多样，本文归结为以下几个问题：

　　（一）城市基础设施项目投资人的局限性

　　城市基础设施项目投资人可以分为外资投资人、国家控股的大型上市公司、民营企业投资人等，各自都存在着一定的局限性。

　　1.外资投资人的局限性表现为要价过高和偏好发达地区的经营性项目，影响了项目融资的成功率。由于我国的城市基础设施投资市场还处于起步阶段，相关配套制度还不完善，如人民币目前尚未实行与国际货币的自由兑换，且城市基础设施项目投资回收期较长，存在外汇风险。外资投资者为了摆脱汇率和其他市场风险，往往只愿意投资于经济发达的大城市的经营性项目并要求苛刻的回报条件，如高回报率和短回收期限来冲抵风险。这种情况限制了我国城市基础设施领域对外资的使用，也影响了城市基础设施投资市场的平衡发展。

　　2.国家控股的大型上市公司依托资本市场的优势，作为城市基础设施投资市场的主体发挥着至关重要的作用。但这些上市公司财务制度对投资利润的取得期限和风险控制有严格规定，限制了这些企业运用项目融资模式。目前，在国内采用项目融资模式的投资人主要是一些大型建筑集团、设备供应商和地区窗口单位，相对于巨大的城市基础设施投资市场，有能力且具备专业特性的上市公司采用项目融资模式的还比较少，对城市基础设施投资市场发展的推动作用不足。

　　3.民营企业是我国城市基础设施投资领域的一支新生力量，但民营企业总体实力不够强大。此外，由于银行信贷资信评级较低等原因，在很长一段时间内对城市基础设施投资市场的发展还不能起到有效的推动作用。

　　（二）商业银行对项目融资的取向偏好

　　作为城市基础设施项目融资的主要资金供给方，商业银行资金的有效供给对城市基础设施项目融资能否顺利进行至关重要。从目前项目融资的实践看，我国商业银行的市场化程度低，项目融资仍按传统公司融资进行操作，在经营理念、风险控制、审贷机制、人才素质等方面均不适应项目融资运作的需要。

　　1.银行选择项目的地域偏好。国内商业银行对于项目选择有较强的地域偏好，对直辖市及长三角、珠三角等地区的的项目热情较高，对于经济不发达地区的项目则缺乏积极性，各地区城市基础设施投资出现了明显的非均衡态势。同时，商业银行在经济发展水平不同地区的业务有很大差别，限制了经济不发达地区城市基础设施项目融资的资金来源。另外，由于地区经济不发达，城市基础设施项目融资成功经验少，从而在项目融资审贷环节上增加了难度。

　　2.城市基础设施投资以项目公司作为借款主体融资难。国内商业银行缺少对城市基础设施项目经营特点（具有长期稳定的收益）的认识和融资的成功经验，在城市基础设施项目融资过程中，偏好投资人作为借款人或投资人提供连带保证，扩大项目贷款的追索范围，而对于项目融资的有限追索持审慎态度，借此规避贷款风险。这种做法增加了城市基础设施项目公司的融资难度。

　　3.项目融资的保证条款极为严格。银行要求借款人对项目融资提供充足的保证并接受银行的监管，包括提供全额连带保证或较高比例的不动产抵押保证；专款专用的账户资金监管；盈余现金流量优先还本付息等附加条件，使投资人在项目融资和项目运行过程中耗费了大量的非必要成本，降低了资产的周转速度和效率。这种做法影响了城市基础设施项目融资模式的推广。

　　（三）城市政府存在角色缺陷

　　项目融资在我国已有20多年的实践，有关部门颁布了专门针对境外项目融资的法规，即《境外进行项目融资管理暂行办法（计外资）[1997]612号》。但是，还没有一项专门针对国内项目融资的法律、法规出台，使国内项目融资运作无法可依，城市政府作为城市基础设施项目融资的主体之一存在明显的角色缺陷。

　　1.城市政府的信用评估缺失。随着我国投资体制改革的不断推进，城市政府在城市基础设施领域的职能不断得到加强。在越来越多的城市基础设施项目融资的授权人（甲方）变为城市政府时，城市政府的信用成为评估项目风险的重要变量。城市基础设施项目经营期限较长，在此期限内城市政府能否信守合同成为投资人决策的关键依据。目前，国内还没有专业的部门或机构从事城市政府的信用评估工作，而城市政府的信用等级缺失直接影响了投资人的信心，使投资人对项目风险进行过高估计。在经济发达的大城市，城市政府的信用在某些方面暗含着中央政府的信用，能够保证良好的政策连续性和投资人的合理利益。但在一些中小城市，由于某些原因使投资人发生损失而政府没有承担相应责任，不仅挫伤了投资人的积极性，而且影响了项目融资模式在中小城市的运用。

　　2.城市政府对投资人的费用支付缺乏硬性约束。这就造成投资人面临政府不能按合同付费的风险，产生这一问题的原因是，我国各级城市政府与投资人相比处于绝对的强势地位，投资人无法对城市政府的不规范行为形成有效制衡。在项目融资模式中，城市基础设施项目特许经营权的甲、乙双方分别是城市政府（或其授权的部门）和投资人，理论上甲、乙双方的地位是平等的，现实中甲方处于强势而乙方处于劣势。当城市政府出现费用支付违约风险时，投资人缺乏有效的手段保证自身利益不受损害并且继续按照双方签订的合同内容履行相应职责。

　　3.城市政府没有为投资人在项目实施后提供多种选择。国内BOT项目在投资人完成投资后，可供投资人选择的出路很少。多数项目都规定在一定期限内股权不许更换、质押，加之对投资人的经营地限制，缴纳高额抵押费用和高额保证金等要求限制了投资人的选择。

　　城市基础设施领域运用项目融资模式的策略

　　项目融资模式在我国城市基础设施领域有着广阔的发展前景，但由于上面提到的种种问题，使得项目融资模式没有得到理想的发育和拓展，从而在一定程度上制约了我国城市基础设施的建设和发展。要真正掌握项目融资的运作方法和运作规律，并成功运用到城市基础设施领域中，还需要进一步探索和创新。

　　城市基础设施项目融资相关主体应充分认识项目融资

　　模式对于我国加快城市基础设施建设和发展的重大意义。西方发达国家发展城市基础设施的经验表明，一个国家的经济发展离不开城市基础设施的建设，项目融资是吸引社会资金，发展城市基础设施的重要模式。我国城市基础设施供给长期相对不足，最直接的原因就是资金短缺。而单靠财政投入和传统的融资方式，是无法满足城市基础设施建设的资金需求的。项目融资作为一种适用于城市基础设施领域的新型融资模式，需要参与各方在思想上形成共识，在实践中共同推动，以使项目融资这种在西方资本市场成功运作的模式在我国也能产生有效结果。

　　加快完善有关项目融资的立法工作。国家应尽快制定《项目融资法》，或先行出台相应的规范性意见，以规范项目融资的工作程序和方法，使项目融资的参与各方能够在一个层面上进行运作。具体内容应该包括：项目融资的工作程序和方法；项目融资的信用担保结构；项目回购费用的保证；项目风险的合理安排和分担比例等。

　　城市政府应为项目融资模式发展创造良好的条件。一方面完善城市政府的信用体系建设。国家应尽快建立起城市政府的信用评估体系，由专业部门或机构对城市政府的信用水平进行评级，促进城市政府加强信用体系建设，提高经营城市的综合能力。城市政府作为城市基础设施项目融资的主体之一，应树立信用政府的理念，与社会投资人平等协商，信守合同。另一方面，城市政府应为参与城市基础设施项目融资的各方，创造一个“公开、公平、公正”的环境。这就要增加项目的经济强度，包括：建立基础广泛、公平负担的城市基础设施收费体系，确保项目投资的正常回收；确定合理的信用担保结构，把项目的回收款项列入地方政府的财政预算之中。城市政府进行项目招标时在量、价、回报率等参数不进行保证的前提下，应在项目经营周期内以合理的价格进行回购，使投资人在承担项目建设、经营风险的同时能够有双向选择，从而为投资人进行项目融资提供有效保证。要积极培育项目投资人，提高项目融资的运作能力；要积极培育既了解国情又熟悉项目融资运作的专业化的中介服务机构，提升项目融资的专业化水平。

　　加大银行体系的市场化改革和对项目融资的推动力度。银行体系作为项目融资这个产业链条中的资金提供方，其作用至关重要。我国银行体系要在城市基础设施项目融资中有所作为，需要充分认识现代商业银行的风险管理、资本约束、经营目标等问题。深刻理解项目融资风险小且收益稳定的特点，在经营理念上大胆创新，建立风险控制机制，变消极防范风险为积极防范风险。建立贷款长期经营目标和短期经营目标的平衡协调机制，不仅要获得短期利益，更要关注长远利益和潜在利益。更新现有信贷人员的知识结构，培养适应项目融资需要的专业人员，在审贷环节严格把关。

　　培育项目投资人以使其熟练掌握项目融资的操作程序和方法。为了提高项目融资的成功率，项目投资人首先要加强项目信息的采集和筛选工作。其次，要加强投资决策分析和风险评价工作。第三，项目投资人参与的项目较多，经验相对丰富，应利用自身的长处帮助项目业主和银行部门加强沟通。第四，在掌握项目融资基本理论的基础上，认真研究国内外成功的项目融资案例，努力提高自身的运作能力和水平。

　　发展既了解我国国情又熟悉国内外资本市场运作的专业化中介服务机构。项目融资的运作过程较为复杂，涉及经济、技术、法律、政治等多方面问题。因此，需要专业的中介服务机构参与到项目融资的项目调研、融资结构设计、前期谈判、协议的设计等各项工作中。项目融资对中介服务机构具有较高要求，如中介服务机构必须熟知国际、国内金融市场的操作规则，掌握项目所在地的政治、经济状况、法律法规和相关政策、市场环境等情况。通过中介服务机构的专业化服务，可以使项目参与各方在项目建成前透彻、深入地分析其可能遇到的风险，达到降低项目成本，减少项目风险的目的。中介服务机构还可以协调各方意见，减少谈判的难度。因此，中介服务机构的培育也是发展项目融资模式的重要一环。

　　随着我国经济的不断发展和城市化进程的加速，城市基础设施的投资力度必将进一步加大。只要勇于正视项目融资面临的困难和问题，积极创造条件，就一定能使项目融资模式在我国城市基础设施建设中发挥更大的作用。

　　参考文献：

　　1.姜炳麟，牛大勇。利用民营资本进行项目融资的研究。经济师，2002（12）

　　2.王立国，杨晴翔。我国项目融资中存在的问题及对策研究。经济问题，2000（5）