山东诸城：新农村社区的行政规划建设

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18年前，当地推动国有和集体企业改制，诸城把90%以上的企业都卖掉，引发激烈争议，当时主政的诸城市长陈光被戏称为“陈卖光”。

　　在争议中，诸城的经济实力跻入了全国百强县的行列。如今，诸城又率先撤销了全部行政村，几个小村庄合并成大的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为诸城新的社会基层组织。

　　除诸城外，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下出现的。专家认为不能强制农民“被城市化”，警惕村改居后产生的大量“三无”(无土地、无工作、无社保)农民。

　　宅基地置换小洋楼

　　诸城市龙都街道土墙社区的张玉磊，门前有一个小院，客厅里摆着宽大的茶几和沙发，液晶电视机挂在墙壁上。一楼有车库和厨房，厨房的厨具洁净，卧室则分布在二楼，家中已经看不出多少农村的痕迹。

　　张玉磊现在居住的新房，面积有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四间北屋，四间南屋”，共120平方米。他介绍，新楼的120平方米是用以前的宅基地免费置换的，张玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的价格购买。按照这个价格，他一共支付了12万多元，并交出以前的宅基地，获得了这栋两层小楼。

　　张玉磊的新房是诸城农村集中修建住宅楼的一部分。他10年前建的平房，经过拆迁平整后，已经成为工地，正在建造新的集中居住区。

　　这里离诸城市区只有3公里。虽然房子没有大产权，只是集体土地使用证，不准买卖，但这个价格，张玉磊觉得很划算，他说，以后小孩也不用买房子了，没有大产权也无所谓，房子是自住，不会拿去卖。而在诸城市区，商品房的价格已经达到了每平方米3000多元。

　　在土墙社区，类似的两层小楼成了稀缺资源。土墙社区党委副书记赵玉霞介绍，这种两层的连体民居只有120套，“老百姓都抢着买，开始规划的时候，考虑到是在农村，农民有农具要放。但是后来一论证，发现这样并不太节约土地，后来建议城郊的社区建多层住宅。”因此，从去年开始，规划和在建的房屋都是5层的高层住宅。

　　行政村改社区后，张玉磊的身份并没有发生变化，他仍然是农村居民。不过，他已经不种地了。“我们这边地少，我家里只有1亩多地，每个人只有4分半地。”张玉磊介绍说。

　　张玉磊家的承包地，以每年每亩800元的价格流转出去了。同时，他还有一个身份，就是当地一家商贸公司的负责人。

　　位于诸城市近郊的土墙社区，辖区内有不少工厂或公司，到这些工厂或公司打工，成为这些少地农民的主要收入来源。

　　1249个村庄

　　规划为208个新农村社区

　　今年7月底，土墙社区由5个行政村撤并而成，全社区4200人，1100户。原来的西土墙村成为这个新社区的中心村，新建的集中居住区位于中心村内。中心村的选择有一定的标准，比如交通比较方便，发展潜力比较大，有辐射带动能力。

　　从2007年开始，诸城在全市农村全面开展了农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设为 208个农村社区，每个社区涵盖5个左右村庄、1500户左右。每个社区设立社区服务中心，提供医疗卫生、社区警务、文化体育、计划生育、超市等服务功能，引导农民向社区中心村集中居住。2008年6月，这些农村社区全部建成运行。

　　行政村的建制在诸城变成历史，农村社区成为诸城新的社会基层组织。

　　土地承包关系不变

　　在村庄撤并前，王焕新是大辛庄子村的村支书。岳家庄社区党委成立后，王焕新的身份发生了变化，从村支书变成社区的党委委员和居委会委员。当前，建制村原有的一些职能还没有变化。“欠账还是属于村里。转移支付还是放到村里，不是放到社区。虽然行政村撤了，但村的一些职能还没有变。”王焕新对记者说。

　　从村委会办公地点门前的旧标牌“大辛庄子村村民委员会”可以看出，“村改居”仍处在过渡期。诸城市当地部门提供的材料显示，建制村撤销后，原村集体资产、债权债务不变;原村资产形成的收益权属关系不变;原村的土地承包关系不变;原村村民的福利待遇不降;原村干部的补贴报酬标准不降。对村集体的债权、债务等问题，通过探索推行集体产权制度改革等办法，逐步加以解决;对落选的村干部，由社区党委根据本人意愿安排适当工作，在明年全省村“两委”换届结束之前，原补贴报酬标准和发放渠道不变。

　　不能让农民“被城市化”

　　“大规模推进农民集中居住要因地制宜，尊重农民意愿，要有利于农村生产生活，对于不种地的农民可以建楼房集中居住，但纯农区则不一定适合，否则就会出现‘挑着粪担上电梯’的尴尬现象。”“三农”问题专家、中国城郊经济研究会副会长顾益康善意提醒。

　　对于村庄撤并建社区现象，熟悉基层情况的山东聊城市委党校经济管理教研室副教授夏正智非常关注。“要通过建设中心城市的办法来吸引农村居民进入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式强制农民‘被城市化’。”

　　夏正智表示，目前的村改居、建设万人村等行动主要是在新农村建设的名义下，归并和缩减农村住宅建设用地，以获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入，其背后的主要推动力量就是国土资源部出台的“城乡建设用地挂钩制度”。

　　“按照国土资源部出台的‘城乡建设用地挂钩制度’，地方政府新增城镇建设用地不得超过农村退出的宅基用地面积。如果农村不能退出宅基地，也就意味着城镇不能新增建设用地，地方非农产业（包括房地产业）发展就要受到土地制约，同时地方政府也不能通过土地征用和土地出让的价格差额增加地方财政收入。在此规定的逼迫下，地方政府不得已只能借新农村建设的名义，强制减少农村宅基地面积，以增加城镇建设用地面积。”夏正智一语道破了“村改居”的秘密。

　　根据夏正智的研究，山东村改居的建设方案比较多样化，有城中村改造、城郊拆迁、乡镇驻地建设、村庄合并等多种建设方案；在建设形式上，有压缩宅基地面积集体建设别墅的，也有压缩宅基地面积自行建设别墅的，还有直接更换多层楼房的；其更换方案和补偿标准也不完全统一，有按拆迁标准补偿的，也有按同等面积更换的，还有退地补钱的。夏正智指出，“对其中的利益得失不好直接评价，但压缩农村宅基占地面积是这些所有方案的共同指向。经济补偿方面，减少宅基地的一般依据退出宅基地面积根据国家规定征用土地标准进行补偿，拆迁住房的按照住房拆迁标准进行经济补偿或等同面积更换。”

　　按照我国《宪法》规定，农村土地属于集体所有，也即农村社区居民共有。农村宅基集体所有、家庭使用，是农民的现实财产。宅基地与房产是农民财产的两个组成部分，但性质和功能不同。

　　“农民拥有宅基地，在住房破旧时可以自行再建，但如果农民失去宅基地而只有房产，房产破旧时则不能自行建造。因此，单纯地以拥有独立宅基的房产换取没有独立宅基的房产对于农民是利益损失。但是，因为农村社区基础设施建设的增加和服务功能的增强，其房产的价值从理论上讲应该高于农民原来居住的农村村落的房产价值。两者之间的房产价值存在价格差异，不好直接比较，农民宅基地权益受损还是受益关键要看原宅基地价值和新房产新增价值之间是否存在差额。”夏正智认为。

　　“现有农村居民的宅基地是农民的既得利益，也是农村土地集体所有制下的应得利益。地方政府为增加城镇建设用地面积、增加地方土地财政收入，不得不迫使农村居民离开现居住地，集中居住到政府压缩宅基面积后的多层楼房和双层住宅。农民的生活习惯将被迫改变，农民的生活负担也会相应增加，农民种地养殖更不方便。而且村改居后产生的大量‘三无’（无土地、无工作、无社保）农民将直接影响国家社会稳定。”夏正智说。

　　不强拆只引导逐步发展

　　多位官员表示，当地搞集中居住，不搞强拆，不是行政干预，只是通过便利和良好的服务，吸引和鼓励农民向中心村迁移。这样，既提高了土地集约利用率，又推动了新农村建设。

　　王亚军是岳家庄社区的党委书记，他告诉记者，社区建立了幼儿园、卫生所、计划生育服务站、警务室，还有阅览室，新建的住宅区统一供水供电，还提供物业服务，如今已经住了60多户。

　　为了吸引村民搬迁，诸城市出台了优惠政策，如果一次拆迁的宅基地能够超过30亩，那么每户居民一亩宅基地补贴20万元。赵玉霞说，在土墙社区，目前还没有出现这种一次拆迁超过30亩的情况。

　　对于那些不超过30亩的宅基地置换农户来说，除了置换相同面积的房子外，此外并无其他红利。张玉磊说，他家的平房是10年前建造的，拆迁的时候，除了砖瓦属于自己外，并没有任何补偿。

　　农民集中居住，交出原有的宅基地，一些潜在的土地资源将被盘活。据赵玉霞介绍，根据规划，实现集中居住后，土墙社区可以节约出500亩的土地资源。

　　据诸城市有关方面测算，如果农民全部实现集中居住，则可置换出8万亩旧宅基地，对于这部分土地，诸城考虑复垦或建设特色产业园区，以促进农村经济发展。对于诸城这个工业强市而言，它急切需要走出用地难的困境。当地部门提供的数据显示，诸城各农村社区已经建立了300多个特色产业园区，跨村庄流转土地15.6万亩。

　　为了回应外界的质疑，诸城市委书记邹庆忠表示：“应该明确，撤销建制村并不是大规模地归并自然村，更不是强制拆迁自然村。从分散居住到集中居住，是一个逐步发展的过程。我们不强求农民搬迁，而是通过政策引导，条件改善，吸引农民逐步聚集。对民俗村、特色村，予以保留、保护。”

　　推进存量建设用地挖潜

　　尽管不搞强拆，但当地主要官员对“村改居”的进程仍然有一个时间表。今年6月，在接受山东省委机关报《大众日报》采访时，市委书记邹庆忠说，争取用15年到20年时间，让全市70%以上的农村居民聚集融合到包括乡镇、街道驻地的社区中心村。他预计，即使经过一二十年的努力，农村居民基本完成向社区中心村的聚集融合，但仍会有20%~30%的农民保留传统的居住和生活方式。

　　类似的拆迁，已经出现在山东的很多农村。今年8月初，山东省下发《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》。

　　据称，山东全省每年需新增建设用地30万亩以上，其中占用耕地20万亩左右，通过占补平衡补充耕地的难度越来越大、质量也难以保障。同时，山东省建设用地粗放和浪费的问题也十分突出，特别是农村居民点布局分散、凌乱，闲置土地较多。

　　“目前，我省农村建设用地2304万亩，占全省建设用地总面积的50%以上，其中农村居民点用地1815万亩，占农村建设用地的79%。全省农村居民点人均用地238平方米，远远超出国家规定的人均150平方米的高限标准。挖潜利用好农村存量建设用地，既是破解土地供需矛盾、解决我省长远发展用地需求的必然选择，也是通过土地级差收益反哺农村、推动农村改善生产生活条件的客观要求。”这份文件指出。

　　“从2006年起我省开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，4年来项目区政府投入资金100多亿元，安排改造村庄近3000个，其中已完成改造村庄334个，安置居民62854户，复垦耕地74242亩，腾出建设用地指标近6万亩，既提高了土地节约集约利用率，又推动了新农村建设。”