从暴雨封城看城市开发建设

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科学发展观已经谈了很多年了，城市开发建设过程的科学性是城市科学发展需要解决的急迫问题。所谓城市的科学发展，不应该仅仅理解为城市的项目建设要尊重科学规律，城市开发过程本身的科学性更值得关注。最近昆明市的暴雨封城事件警示我们，城市建设过程管理的科学性是迫在眉睫的大问题，必须引起相关城市政府领导的高度关注。

　　暴雨封城引发质疑

　　今年7月1日晚间至2日凌晨，昆明突降暴雨，造成主城区不同程度遭到水淹，最深处超过1米，市区大部分道路严重积水，许多参加中考的考生无法按时进入考场，车辆被困，地势较低的村庄被淹，机场跑道因积水严重无法正常起降，多个航班停飞。一场暴雨，真的能让一个城市转眼就瘫痪么？是暴雨太强悍还是我们的城市建设有点不堪一击？

　　昆明市领导将城市工作中存在的问题归纳为“四个滞后”和“五个不对称”。即：城市规划设计滞后于城市开发建设、基础设施配套滞后于经济社会发展、生活方式变革滞后于生产方式进步、城市管理体制机制滞后于城市现代化发展要求。城中空间与城郊空间不对称、私密空间与公共空间不对称、地上空间与地下空间不对称、物的空间与人的空间不对称、动态空间与静态空间不对称。城市开发建设管理的理念与方法遭到严重质疑。

　　根本原因不能全归自然因素

　　存在此类城市建设管理问题的恐怕不仅仅是昆明，而那些在自然灾害中造成的损失也不能完全归咎于自然灾害，这其中有着不可回避的人为因素，例如城市排水设施建设的严重滞后可能是导致暴雨封城的根本原因。

　　城市开发建设本身是个系统工程，城市开发建设的管理实际上是城市演进的管理问题。过去，由于受到资金的限制，各地政府急于引资投建，开发商选择在哪里投资，城市开发建设就进行到哪里，政府对城市建设的通盘筹划与开发时序的把握往往处于缺位状态；同时由于开发商通常以盈利为首要目标，做不到从政府职责出发考虑公益性建设，各种基础设施和配套公共服务设施相对滞后，导致城市开发建设过程中政府管理失控，不少城市政府只能不断为过去的错误做法买单，并且面临着类似昆明此次的城市运营风险。这种现象在2003年土地协议出让之前是司空见惯的，

　　当前，政府统筹土地的一级开发，基础设施、配套服务设施都通过土地开发来统筹解决，但由于政绩工程、面子工程的普遍存在，很多地方政府在城市开发建设资金短缺的情况下，采用以地融资的方式，比较多的做法是：出让一块土地，取得一笔资金，投建一个项目。这样只能解决一部分基础设施的建设问题，无法把握城市建设的总体步调，与从前的做法相比，并未从实质上解决配套滞后等问题。因此，在很多地方，城市运营的诸多隐患并没有从根本上消除。

　　寻求解决良方

　　要避免这样的滞后问题需要政府进行前瞻性的、科学的干预，一是要在宏观层面做好通盘统筹，把握城市发展的科学性；二是要在微观层面进行系统安排，保障决策落实。

　　由于在进行开发建设或实施旧城改造时，缺少着眼全局的统筹安排，决策不科学的问题在很多城市都有体现，主要表现为以下两种情况：（一）城市发展战略不合理。缺乏整体的统筹安排，城市的发展决策往往被迫采用指哪打哪的战术，例如简单地以地融资进行建设时，只能是取得多少资金、投建多少项目，难免导致城市功能不全、出现问题再做补救的情况，结果是被迫重复建设形成资源浪费。（二）在进行城市开发建设的决策时不考虑财政能力和社会情况，盲目贪大求洋，例如有些城市一味追求营建园林城市，规划大片城市绿地，压缩用于商业、居住的土地，引发开发成本难以负担等系列问题。

　　宏观层面的科学决策，需要政府系统分析实际情况及面临的问题，筛选各类待建项目，明确其投资建设主体及政府的职责范围，结合开发理念及实际情况合理安排建设时序，并根据城市经济发展水平及财政状况确定资金来源、融资方式及投资回收方式，从而保障城市功能配套齐全、建设合理。

　　除决策的科学性问题外，微观层面执行不力的问题在许多城市也普遍存在。城市开发涉及征地拆迁、基础设施建设、公共服务和市政公用设施建设以及二级开发、产业导入等多个环节，很多城市就是因为在规划与建设两个环节之间缺少系统整合的环节，导致开发资金断链等常见问题的出现。

　　解决执行问题的有效做法是在实施阶段做好投融资安排。目前城市的规划编制往往只停留在静态的空间规划上，没有对城市建设投资融资的规划环节，即缺少规划的实施环节，导致规划与建设脱节，规划难以执行，建设也搞不好。面对这类问题，首先需要制定融资与投资的动态规划，作为“静态”规划的有效补充，即城市政府根据各地资源条件、社会发展状况、经济发展阶段等因素对规划内容及现有资源进行系统统筹，综合考虑时间和空间的动态发展可能，科学制定资金投入、回笼与项目投建时序的匹配计划，落实规划的有效实施，同时保障开发建设资金充足。

　　安徽淮南以及广东韶关等城市积极运用系统工程的理论与方法进行决策，通过投融资规划解决了城市开发建设中的三道难题，即规划落实难问题，投资人和政府投融资风险的控制问题以及城市发展过程中各方利益的兼顾问题，实现了基础设施与公共设施的适度先行，从而提升了城市价值并为产业的引入创造条件，使新城建设在追求经济效益的同时兼顾社会效益的有效实现。