深圳城市轨道交通建设模式探讨

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摘 要：根据深圳轨道交通建设规划，说明了BDOT融资模式的特点，并以深圳轨道交通4号线建设为例，分析了以科学发展观建设轨道交通的具体应用和做法。

　　关键词：轨道交通；科学发展观；BDOT模式；探讨

　　轨道交通以其安全舒适、快捷高效、节能环保而成为大城市交通系统的骨干[1].发展轨道交通是一种“战略节约”[2]，符合可持续发展的要求。同时，轨道交通建设投资大，服务年限长，可以说是百年大计，其规划、建设与运营必须符合科学发展观的要求。

　　根据《深圳市城市轨道交通建设规划》，深圳市规划远景城市轨道交通网络由15条线路组成，总长365km.深圳轨道交通一期工程正线总长为21.8km，总投资115.53亿元，由1号线的东段和4号线的南段组成。一期工程于1998年5月获国家正式批准立项。1998年12月底，一期工程试验段动工建设，2001年3月全线开工，于2004年年底建成通车。在2004年底完成轨道交通一期工程的基础上，近中期（至2010年）即轨道交通二期工程将建设1号线续建工程、2号线、3号线、4号线续建工程、11号线5条线路。线路全长120.7km，总投资370亿元左右[3].

　　1、深圳城市轨道交通建设的科学发展观

　　深圳城市轨道交通建设的科学发展观可用一个“人”的结构来描述（如图1所示）。“科学发展观”是城市轨道交通建设的“头脑”和主导思想，指导轨道交通的系统决策、规划、建设和运营；其“躯干”和主体是坚持以人为本的核心思想，通过科学的谈判、策划和管理，提高轨道交通的建设和运营效益；其“双手”和工具是采用科学的建设项目决策程序、设计思想和建设管理方法进行城市轨道交通的建设和开发工作，采用系统和完善的组织和手段进行城市轨道交通的运营监管和移交工作。其“双脚”和落脚点是“以城市轨道交通建设带动城市发展的规划理念”和“在深圳城市轨道交通规划、设计、建设、管理中贯彻全寿命周期成本管理”的思想。

　　城市轨道交通可以视为一个城市的血脉系统，对城市运行和拓展起着至关重要的作用。深圳城市轨道交通系统，其大流量、便利、准时、快捷、安全的运输服务特点本身就体现了以人为中心，为深圳市民，尤其是中低收入市民服务的思想。笔者以4号线为例，探讨BDOT融资和建设模式在轨道交通建设中的具体体现。

　　2、BDOT融资建设模式

　　深圳轨道交通4号线采用了BDOT（建设-开发-运营-移交）融资和建设模式，在其运作过程将分阶段深化科学发展观的思想。

　　2.1 BDOT的特点

　　采用BDOT（build，建设—development，开发—operate，营运—transfer，移交）项目融资模式建设深圳轨道交通4号线，其优点在于：

　　（1）引进外资，提高深圳市城市基础设施建设效益。深圳市轨道交通二期工程总投资数百亿，仅依靠政府财政投资建设和维护城市轨道交通系统，政府财政将不堪重负。港铁承担4号线建设的全部投资，包括前期的土地征用和场地清理费用、设施建设和设备购置费用，并负责前30年的运营工作，这有利于加快二期轨道交通系统的建设，减少政府财政压力，探索轨道交通系统多元化投资的新模式。

　　（2）引入城市规划新理念，以轨道交通引导城市新区发展。4号线与1号线有不同的定位：1号线一期工程主要沿深圳市深南大道布置，沿线开发程度很高，其建设目的是以缓解交通压力为主；4号线将从皇岗口岸起直至龙华新城中心，沿线尚有较多的土地可供进一步开发。引入香港地铁在轨道交通站点周边一定范围内高密度开发的经验，采用“珠链式”城市开发模式，将轨道交通的站点发展成为地区中心和交通枢纽，引导和加快龙华城市次中心区的开发。

　　（3）将城市轨道交通建设与其沿线土地集约开发结合，促进深圳效益实现的目的。在许多城市，由于轨道交通规划后于城市规划，其土地增值效益往往为沿线土地开发商所有，政府难以得到该部分的效益，而且，有时在建设中还需要向沿线物业所有者和经营者支付不菲的补偿。4号线在策划、投资机会研究和谈判过程中，始终坚持以“效益深圳”为核心，注意并贯彻了“三同步”的思想：实现了城市规划与轨道交通规划同步；引入战略投资者与轨道交通前期准备工作同步；轨道交通建设、运营、移交规划与监管方案同步。将轨道交通建设和城市规划紧密结合，促进二者间内在效益的实现。

　　（4）引入香港地铁，保持深圳轨道交通运营商的适当竞争。BDOT除了具备其他融资模式的优点外，更重要的是将轨道交通建设与土地利用和物业开发相结合，对探索城市和轨道交通可持续发展具有重要意义。

　　2.2 BDOT的运作

　　（1）建设阶段（B）深圳轨道交通4号线是由香港地铁公司（港铁）负责组织建设的。港铁拥有数十年的城市轨道交通建设和开发经验，是世界上为数不多的有赢利能力的轨道交通开发和运营商。引进港铁建设深圳4号线，为我们提供了不可多得的学习机会，也符合“效益深圳”的思想。

　　①港铁国际化的可行性研究、设计、招标和建设管理模式，将为深圳城市轨道交通系统建设提供许多有价值的项目投资控制、进度控制、合同管理等方法，为提高系统建设效率提供一本活的“参考书”。

　　②港铁的引入为深圳城市轨道交通系统建设引入了“代建”竞争机制，竞争者的出现对深圳地铁公司的运营也将是有力的促进。

　　③香港地铁在城市轨道交通的设计和建设的许多细微之处都显示了人本设计的特征，比如说明确的指示路牌、便捷的交通通道、良好的站点设计等，将这些设计理念引入深圳城市轨道交通建设，可以为深圳市民提供更加优质的服务。

　　④深圳政府通过参与和督促港铁在4号线设计中体现全寿命周期管理的理念，即在保证运输服务品质不降低的前提下，考虑资金、时间、价值的条件，动态综合建造、设备购置、运营、维护、保养和资产移交标准等各项费用的支出，使轨道交通4号线在100年甚至更长的时间内综合费用最低，创造出更高的效益。

　　（2）开发阶段（D）深圳轨道交通4号线BDOT融资模式的最大亮点，体现在“以城市轨道交通建设引导和带动城市发展”，“城市轨道交通建设和土地开发的捆绑进行、良性互动”两个方面。

　　①以城市轨道交通建设引导和带动城市发展是城市轨道交通建设科学发展观的落脚点。轨道交通建设，有疏解城市交通压力和引导城市建设双重功能，后一功能港铁在香港新兴城市片区的建设上已有成熟的经验。深圳轨道交通4号线的建设，将以轨道交通周边站点相对高密度的开发来带动沿线相对不发达地区的城市建设，促进龙华片区的快速城市化。

　　②轨道交通建设项目，属于非赢利性基础设施项目，其建设和运营将给深圳市政府带来沉重的财政负担。引入港铁采用BDOT模式建设4号线，将实现深圳市政府和香港地铁的双赢。首先，深圳市政府和香港地铁采用地价分成模式开发轨道交通沿线站点周边的土地，在4号线项目建设上不但不需要投入建设费用和2010年到2040年的运营费用，而且还可以得到一笔不菲的土地开发财政收入；其次，香港地铁将以土地开发的收入支持4号线的建设和30年运营。预计香港轨道交通公司将通过4号线与香港地铁系统进行无缝衔接，利用深港两地巨大的房地产价格落差，实现其赢利目标。这样一来，势必引入许多港人来深圳置业和消费，进而促进龙华片区和深圳整体经济的发展。

　　（3）运营阶段（O）深圳轨道交通4号线前30年由港铁负责运营。在此期间深圳市政府应注重对其运作模式和提供服务品质的监督管理。深圳政府应组成适当的管理机构，对深圳城市轨道交通进行系统性的监管。考虑港铁的外商企业性质，深圳政府应通过立法程序明确政府对城市轨道交通监管的义务、内容、目标、方法等。通过监管，一方面可保证轨道交通4号线提供运输服务的优良品质和合理价格，落实以乘客为本的思想；另一方面也要保证在轨道交通4号线移交之前得到适当的维护和保养，使其轨道系统、机车和站点性能都处于政府事先制定的运营管理标准的可控制的范围。

　　（4）移交阶段（T）深圳轨道交通4号线移交工作是BDOT模式的最后一个阶段。深圳市政府应以全寿命周期管理思想为指导，研究确定轨道交通4号线的移交内容、标准和方法。由于采用BDOT模式建设轨道交通项目没有先例，没有成熟的经验可供借鉴。如何制定合理合法的移交标准，并将其贯穿于对轨道交通4号线运营和移交管理的整个过程，将成为BDOT模式是否成功的核心问题。

　　①移交涉及到4个问题：第一是移交的内容。主要内容应包括项目公司管理的所有有形资产和无形资产两个系统。有形资产包括轨道交通4号线沿线所涉及的建筑、构筑物、设备以及应包括的运营软件系统；无形资产是轨道交通4号线整体移交所涉及的公司管理软件、运营服务软件等。其中，后一部分内容可能涉及香港地铁的无形资产，即技术诀窍，该部分可能是轨道交通4号线顺利移交的难点和关键问题；第二是移交资产的数量和质量标准。该部分内容必须在移交前以合同的形式与香港地铁有明确的约定。其中，质量标准需要政府组织有关专家和学者进行研究和确定；第三是移交资产的时间和程序。为了保证移交工作的顺利进行，政府应在移交前进行周密、细致的组织和研究工作；第四是移交过程中涉及的员工问题，包括工资标准的确定、人员的重新组织和安排等，尽量避免由移交工作带来的社会问题。

　　②移交应遵循4条原则：第一，无障碍对接运营原则。地铁在移交过程中，对乘客的运输服务应基本没有影响；第二，政府支出最小化原则。应通过周密的研究和安排，在法律框架下，与香港地铁签署合理的移交合同并约定恰当的移交程序，减少政府的移交成本；第三，移交的资产质量良好。深圳轨道交通4号线作为非赢利基础设施项目的移交，前无先例。保证移交资产的整体性和良好的资产状态，是移交后所有工作顺利展开的基础；第四，平稳过渡原则。深圳轨道交通4号线移交工作会涉及大量的原项目公司员工安排问题。政府应事先确定公平合理的工作和薪酬计划，减少社会问题，做到平稳过渡。

　　3、结语

　　发展城市轨道交通的核心问题是筹集资金，BOT是一种用于大型项目筹融的方式。用BOT来建设轨道交通在我国还属于新生事物，尚没有成熟的经验可以借鉴，还存在许多问题。深圳轨道交通4号线建设项目将土地开发与BOT相结合，运用BDOT融资模式对建设非赢利性大型基础设施项目作出了一种有益的探索，这一模式对于我国类似项目的开发建设将有一定的借鉴意义。