探讨中国城市水务投融资问题

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　一、我国城市水务行业现状

　　1、城市水务行业的特点

　　城市水务作为城市一项重要的基础设施，对城市的经济发展、人民的生活水平的提高有着举足轻重的作用，水务设施的完善程度直接影响到城市的经济承载能力，因此是政府管理的重要方面，它有别于其他基础设施，有其自身的特殊性：第一，它所提供的产品属生产、生活必需品，且具有不可替代性。第二，水务的地域性特征突出，它的产品只能在本地区销售，无法外销，保质期短，难以贮藏。需求价格弹性系数小。第三，产品的价格仍为政府控制、国家监管的少数涉及国计民生的产品价格之一。第四，水务企业是市场化程度非常低的企业，很大程度上仍然保留着计划经济体制下的管理模式。

　　2、城市水务进行投融资体制改革的迫切性

　　目前，城市水务设施建设不足及相应成本居高不下正严重阻碍着国民经济的发展，已成为经济增长的主要瓶颈。

　　首先，城市供水不足是我国许多城市面临的紧迫问题，城市经济持续快速的发展，使得用水需求增长超出了供水设施发展的速度。城市原有的水务设施本身存在老化的因素、科技进步引起的折旧、以及如何满足城市发展过程中达到当前尽可能提供完善服务的功能要求。城市基础设施的改造和新建，无不需要巨大的资金投入，传统的依靠政府一家单一的投入模式，显然是难以为继的。20世纪90年代以后，我国城市供水固定资产投资额年平均递增18.2%，预计“十一五”期间，我国还有超过300亿元的陈旧供水设施面临着更新改造，如果再加上采用深度处理对工艺升级换代的压力，供水投资缺口将会变的非常巨大。

　　其次，水环境问题突出。在水资源全线告急的同时，工业化造成的污水横流，形成“污水围城”，严重破坏了生态环境，阻碍了中国经济的进一步发展，2004年底，我国的污水排放量为49.2亿吨，污水处理率目前仅仅为45%.我国80%的水域、45%的地下水受到污染，90%以上的城市水源严重污染。

　　再次，由于垄断经营、产权结构单一，不可避免的效率低下、机构臃肿、人才及国有资产流失以及内部人控制等问题，又使得供排水成本高居不下。

　　自去年以来，中国长三角一带在短时期陷入大规模的水源短缺危机，同时因为缺水和污水引起的环境恶化，使得企业成本飙升，利润空间大为缩小，使得出口订单无法完成，外商开始考虑撤资。水危机对中国的“世界工厂”经济模式提出了严峻挑战。

　　因此，如何加快发展城市水务行业，使城市供水量的发展和污水处理能力能满足城市快速发展的需要是当前一个急需解决的问题。

　　目前全世界都在对城市水务的供给体制进行重新认识，绝大多数国家，对水这种特殊商品的生产经营管理制度的改革问题，进行探索。但怎么改革才更有利于水务产业的竞争和发展？当前尚未有一个完美的答案。水务实现投融资体制改革是国企改革的一个重要方面，也是推动经济进一步发展的关键所在，它与国企建立现代企业制度的过程是紧密联系的。

　　二、现阶段我国水务投融资的改革尝试及产生的积极影响

　　近年来，中国在水务投融资体制改革方面做了多种尝试。我国城市水务市场化改革是在借鉴发达国家水务发展经验，在各地水务系统试点探索和政府积极推动下进行的。由于城市水务企业的经济特征异于一般的企业，则其投融资方式亦与一般企业有很大的差异，不同风险的投融资方式对应不同的经营环境。

　　1、股票融资模式

　　股票融资模式是指水务企业通过发行股票的方式，在资本市场上筹集水务建设资金的一种模式。目前在中国，通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等。

表 1  水务上市公司每股收益 （单位：元） 

 

  钱江水利 原水股份 首创股份 武汉控股 南海发展 南海发展 平均收益 2000年度 0.16 0.22 0.42

 0.33

0.19 0.12 0.215 2001年度 0.18 0.21 0.44 0.30 0.35 0.2 0.265 2003年度 0.17 0.22 0.42 0.30 0.35 0.22 0.243 2004年度 0.10 0.23 0.37 0.07 0.31 0.21 0.205 2005年度 0.06 0.23 0.45 0.08 0.34 0.24 0.233

 

　　近五年来，这些股票业绩优良（如表1 所示）。除武汉控股和钱江水利每股收益有所下降外，水务上市公司每年度的每股收益均保持稳定了增长，水务盈利水平很高，反映出在水务行业中蕴含的极大商机，也为筹集资金提供了更广阔的市场。究其原因，是因为此类股票属于具有独特资源优势的企业的股票。资源优势，不仅表现在原材料资源优势上，还表现在市场资源优势上。由于基础设施类公司的稳定收益性和垄断性，其他企业难以与之匹敌，从而使其具有较大利润空间，能够给投资者带来比较稳定的回报。这对加快非上市水务企业完成体制改革、实现资本市场融资，增强在股票市场中的融资能力，必将起到积极的推动作用。

　　2、合资模式

　　合资一般出现在国内水务企业与洋水务之间，主要有两种形式：一是引进外资组建新公司，它通过部分股权转让来引进利用外资，对水厂进行改造和运营。 2001年徐州自来水公司出让水厂与“香港国泰”组成合资水厂，由于采取了固定回报等方式，徐州水司承担了巨额亏损。法国威望迪在2002年5月以近 21亿元的价格收购上海自来水浦东公司50％股权，与中方共同组建全国第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险、共享经营成本，不设固定回报的水务合资公司。另一种是出让部分股权，引入战略投资者模式。2003年底，首创威水和法国威利雅水务公司共同出资获得了同时拥有供水和污水处理能力的深圳市水务（集团）公司向社会出售的45％股权，成为迄今为止国内最大宗的水务并购案。

　　3、发行市政债券

　　市政债券（municipal bond）是指由地方政府或其授权代理机构发行，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券。市政债券是地方债券的一种，是一个与中央政府债券（国债）相对应的债券。在国外成熟的债券市场中，除国债、金融债和公司债外，市政债券是重要的融资工具，已经形成了较为规范的运作方式和严密的管理体系。但在我国市政债券尚未成为债券市场中的一个单独券种。目前，我国地方政府虽然没有发债权，但是，地方政府通过其他投资主体变通操作：一是中央财政发行国债再转贷给地方，这种做法其实是中央政府替地方政府发行债券（见表2）；二是由代地方政府行使职能的专业投资公司代表地方政府发行企业债券。如1999年 4月，济南市自来水公司发行的 1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程投资，具有一定的市政债券性质。

表2   中央国债再转贷给地方的数额（单位：亿元） 

 

年份 1998  1999  2000  2001 2002 2003 2004 数额 500 300 500 400 250 200 150

 

　　发行市政债券为城市水务基础设施融资，在国际上得到广泛应用的前提下，其能否引进中国并在水务基础设施方面进行试点，是需要值得探讨和研究的新问题。

　　4、BOT模式

　　当代资本主义国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干预。同时经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用，市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。BOT（英文“建设－运营－移交”的缩写）恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面，BOT为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。BOT模式是在发达国家发展起来的一种利用外资和国内私人资本从事基础设施建设的模式，近年来，这种方式正越来越受到发展中国家各国政府的重视。发展中国家越来越愿意向国内外私人投资者开放基础设施项目（见表3）。由于良好的政治经济环境，有力的政府支持，文档清晰，透明度高，有经验的管理和各方公平的回报，BOT模式的项目进展均非常顺利。

表3  1988-1995 年发展中国家基础设施私营化比例 

 

行业 总产值（百万美元） 外来投资金额（百万美元） % 水及卫生设置 227 89 39.4

 

　　三、我国投融资改革的不足之处以及如何完善我国水务投融资建设

　　尽管在水务投融资体制改革上出现了上述有代表性的多种模式，并且这一系列尝试对我国城市水务建设起了很大的作用，但其中仍然存在的一些共性问题不容忽视，仍需完善。

　　1、完善股票融资模式，优化股权结构

　　发行股票上市融资是相对困难的融资方式，上市融资前必须按照我国上市公司相关规定进行上市前的辅导，并对企业的管理体制、财务制度、企业经营行为进行全方位的改造，而且上市与否还受国家上市额度的限制。

表 4  水务上市公司股本结构 （单位：万股） 

 

   钱江水利  原水股份  首创股份  武汉控股  南海发展  创业环保

 总股本

28,533  188,439.50  110,000  44,115  20,851.42  133,000  流通 Ａ 股 6,033 188,439.50 80,000 12,750 13,241.97 11,249.50 Ｈ 股           34,000 国家股 6,033 188,439.50       83,902 法人股 13,967   80,000 31,365 7,609.45   内部职工股             自然人股 33            流通股比例 29.79% 29.76 27.27% 28.90% 63.51% 34%

 

　　并且，对于已上市公司来说，虽然表现不俗，但同时也存在大部分中国上市的通病，如表4所示，除了南海发展外，它们的流通股占总股本的比例最大的不超过34％，这说明这些水务上市企业还远未用足在资本市场上吸引社会投资的能力。国家股、法人股占绝对控股地位，这样就无法发挥投融资体制改革所带来的机制优势。就无法通过公司治理结构的调整如设立董事会使所有者职能的担当者与管理者职能的担当者分离开来，解决政府行为合理化的问题，并以此促进企业自主经营的形成和转换经营机制， 从而使企业真正加强管理，提高效率和经营管理水平，保证产品质量和服务质量。

　　所以，如果能适当减少国家股、法人股的比例，就可以优化股权结构，又可将转让所得的资金再用于水务工程，从而坚定投资者信心，实现水务企业的可持续发展。

　　2、合资模式必须符合市场规律和国际惯例

　　分析合资模式，如下图所示： 

 　　从图 1 可以看出，对于资产（或股权）的转让方（一般为中方）来说，通过采用资产出售、股权转让等方式吸引外资，以少量的国有资本吸引、带动私人资本，盘活资产存量，扩大城市基础设施建设资金来源，同时引进先进的管理经验与技术，有着十分重要的战略意义。从股权（或资产）的受让方来讲，注入一定的资金，获得较大的市场份额（尤其对于水务行业来说，这种经营权是具有垄断性质的），这是一种具有战略意义的行为，具有深远的意义。

　　保定案例的失败，主要是由于给予外商固定水价、固定水量以及固定回报率的协议，不符合共担风险与收益的市场规律。这为水务行业探索产权多元化的道路提供了宝贵的经验。

　　我们在与外资的谈判和合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，还有国际惯例。我国绝大部分地区对此尚不够深入认识，因此阻碍了对这种模式的应用。在中法水务与保定合资水厂案例中，不仅消费者的利益受到损害，自来水公司也同样注定要面对亏损的未来。在我国，也只有发达地区，如上海（威望迪上海浦东水务合资）、深圳（首创威水和法国威利雅深圳水务合资）是双方均收益的交易，从中方来讲，盘活了资产，获得了较大的收益；从外方来讲，外资大规模介入了城市供水管网，与单纯的水厂相比，介入管网市场容量更大，遍布城市的庞大的管网和供排水设施更能容纳大规模的资金。同时，管网放开经营，让外资直接面对中国市场和最终用户，外资更能在水价调整中获益，实现了中外双方的共赢。

　　因此，以合资的形式来共同经营，共担风险和收益，必须在符合市场规律和国际惯例的条件下，同时操作方式必须得当，才会实现中方水务、洋水务的双赢。

　　3、行市政债券，具有良好盈利能力的水务企业可以尝试

　　一般来说，市政债券有三大优点：首先，融资成本低，所具有的免税特点使其比国债之外的其他债券更具有吸引力。其次，期限长，可长至三四十年，可以更好地同基础设施项目相匹配。资本市场上发行项目债券的平均期限一般较商业银行贷款期限要长。第三，流动性高，在转让过程中随时都可以被吸纳和接受。因此，通过引进市政债券，可以促进我国债券市场结构的合理性，可以保证我国基础设施建设资金的充足。

　　但是利用资本市场发行市政债券为项目筹资，也存在不少弊端：

　　（1）导致管理上的过度疏忽（RegulatoryOversight）。由于市场投资者缺乏专门的技术和机构来监督项目的经营和管理，使项目发起人及其他参与者无法对项目进行监督，因此它不能解决机构臃肿、效率低下、政企高度合一、内部人控制等垄断企业的痼疾，不能从根本上提高本土供水企业的效率与服务水平。

　　（2）在国外市政债券是作为城市基础设施建设的一种重要的融资方式，但是在我国法律上，至今仍然没有任何支持。因此，这种方式如果使用不当，有可能导致政府对水务发展过多的行政干预，甚至还可能成为“寻租”的机会，从而阻碍水务行业的发展。

　　（3）债券到期时会构成对项目现金流量的巨大压力，项目现金流量的产生是有阶段性的 而债券到期时要求兑现本金，这就容易产生债券兑现要求与现金流量不匹配的问题。

　　（4）市政债券与其他金融工具一样具有信用风险。如1975年发生了22.5亿美元的市政债券违约——纽约市票据违约，是历史上最大的市政债券违约案之一。地方政府信用成了关键因素。

　　所以笔者认为，在中国具有良好盈利能力的水务企业可以尝试作为试点，用市政债券方式进行融资。从我国改革模式来看， 有选择地挑选某些城市先进行试点，然后总结出经验教训再推广到全国，这样可以降低改革的成本，避免出现大的金融动荡。

　　4、建设具有中国特色的BOT模式

　　BOT模式前期准备工作比较复杂，费用高昂，它既涉及政府部门与非政府部门之间的谈判工作，又牵涉许多需要互相之间良好协调的关键机构，它还包括许多金融、税收、外汇等经济问题和法律、公众利益、环保等社会问题。

　　但是BOT模式仍不失为城市水务业投融资的较为可行的模式。首先，对外贸易经济合作部《关于以 BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和国家计委、电子部和交通部联合颁发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》这两个规范性文件为BOT模式提供了法律保障。其次，采用 BOT 模式，可吸引大量国际资本和民间资本进入公用事业、弥补财政资金不足、减轻财政负担，分散政府的投资风险，也避免了政府的债务风险，有助于引进先进的管理经验和设计、施工等技术水平，有利于提高项目的运作效率，减少公共产品生产中寻租活动所带来的社会经济资源的浪费，同时可以挖掘私营部门的能动性和创造性，以利益驱动机制提高效率和生产力，解决普遍存在的基础设施运营效率不高的问题。

　　正是由于BOT方式在基础建设方面具有巨大的优越性，因而它在许多发展中国家都得到了很快的发展。城市水务中如水厂、管网等作为相对独立的设施，完全可以推向市场，由企业投资，选择技术先进、经验丰富、能提供优质服务的企业运作。但是，BOT在我国推广的过程中一直存在着一个死结，那就是通过以固定高回报率（一般性为15%左右）的外资BOT的合作经营方式。这种经营模式给国内许多自来水公司带来不少的经济负担：首先，洋水务通过建水厂购买外国设备，先取得较丰厚的利润。同时他们控制和掌握了国内部分自来水企业技术改造和技术进步关键环节，并以此获取进一步利润。其次，固定回报的方式把价格问题甩给自来水公司，最终把负担转嫁给终端用户，难题推给当地政府。

　　早期的BOT投资是没有市场风险和财务风险的，而无风险的高回报的“超国民待遇”并不符合市场规则的要求，内外资企业不能在同一起跑线上竞争，因而设定回报率的BOT仍然是一种变相的行政性垄断。1997年，在BOT和其他合作模式中明文规定回报的做法已经被国家废止，但变相回报的方式依然存在，通常是根据外资投资额度和经营期限，加上外资所希望得到的投资回报率往往在12%～18%之间，高者可达20%以上。

　　因此，笔者认为BOT在国内推广过程中，除了吸引外资，更应该吸引国内私营经济的资本，这才是BOT在我国正确的发展道路。尽管 BOT 确实曾为发展中国家吸引外资起了很大作用，但 BOT 远非一种仅仅用于吸引外资的方法，而发展中国家用来吸引外资的 BOT项目易陷入各种困境如汇率风险，货币兑换困难，国际惯例与国内现状的矛盾等。

　　此外，一味地吸引外资，对国内资金产生挤出效应，使国内资金丧失投资机会，不能有效发挥作用。这促使国内资金加入游资的行列，循环地在证券市场、房地产市场等市场上炒作。这既导致价格的飘浮不定，同时助长了泡沫经济。如今的大量国内游资在中国房地产上的炒作，很大的一个原因是国内资金找不到好的投资渠道。

　　再次，我们也要正视BOT项目的前期运作周期长，费用高昂，谈判周期长，项目融资有数亿甚至数十亿的资金投入，系统复杂等问题，必须在操作上规范化、精细化，加强风险预测和控制能力，使得BOT投融资模式能更加发挥市场机制在资源配置中的基础作用，从而推动整个社会经济体制的市场化进程和改革的进一步发展，提高我国经济的国际化水平。