以设计为龙头的代建制新建设模式研究

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　　一、前言 
　　《国务院关于投资体制改革的决定》（2004年7月16日）要求非经营性政府投资项目加快推行代建制，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而改变项目建设管理体制，实现项目管理的专业化运作，从根本上解决当前投资建设管理中存在的一些问题。 
　　代建制的本质是专业化的工程项目管理服务，是近年来国际工程咨询业发展极为迅速的服务项目，属于高端业务范畴，对于企业的实力水平和服务功能要求高。 
　　严格来说，代建制并不是建设实施组织方式，它是有别于业主建设制的一种称呼，它是一种建设管理方式，是随“投资、建设、管理、使用”相分离，即分权理论而产生的。通过法定授权，代建制企业获得建设或管理部分的法定权限。相比较的，项目管理则是随委托代理理论产生的，项目管理企业的权限完全取决于业主的委托书，非法定权限。在下节中，将主要讨论业主建设制的弊端，并顺而介绍代建制的特点。 
　　文献[1]~[5]中列举了多种目前比较流行或者发展趋势良好的国际工程大型投资项目管理模式，分析了他们的组织结构模式，一般意义来说，它们都可用于代建制上。文献中比较了各种模式的优劣、适应范围，力求为业主和承包商们在工程实施过程做出正确选择提供依据。 
　　本文在讨论代建制的特点及目的的基础上，结合代建制具体操作上的几种实施组织模式和项目管理的几种方式，重点推荐以设计为龙头的代建制实现新模式（即EPM模式），并用实际运行的案例来证实该模式的有效性。为设计研究院向工程公司转型提供可选道路。 
　　二、业主建设制的弊端和代建制的特点 
　　以前在非经营性政府投资项目中，绝大多数项目均采用业主建设制，常见的有指挥部模式和基建办模式两种。固然业主建设制有其存在的必然因素，但这一建设方式在实践中往往存在较多的弊端。 
　　1.业主建设制对业主方项目管理的能力要求较高，然而很多业主很难在项目上马时组建一个符合要求的管理机构（工程项目的建设涉及到很多种专业管理人员），并承担着管理人员水平参差不齐、相互之间缺乏磨合等风险，而这些因素直接影响到项目的进展。而且考虑到项目建设的周期性，若业主长期设置专门的建设管理部门，则很不经济。 
　　2.管理效率偏低。很多项目的建设实践证明，由于业主方项目管理机构基本上是临时组建而成的，甚至部分管理人员是兼任的，因此相比较而言效率偏低。 
　　3.容易违背项目建设程序。工程项目的建设需要办理各种手续，若对项目建设程序、手续办理等不清楚，就很容易违背建设程序，导致工作无效；或者因为政府项目自己既当运动员又当裁判员，常会造成“三边”工程产生。 
　　4.业主自身利益容易对项目目标的实现造成不良影响，例如由于出资人和使用人的不统一，项目使用人有使范围无限扩大的倾向，进而影响到项目建设造价和质量。 
　　5.就目前情况而言，业主方管理机构一般难以真正基于多方案比较做出科学的决策，大都 “想到什么方案就按什么方案实施”，自然就难以做到优化投资、提高项目建设效益。 
　　6.投资决策与管理实施混为一体，容易滋生腐败。投资决策与管理实施属于是两大不相容的环节，然而业主建设制往往把这两大环节混为一体，因而难以形成有效的约束机制，因此实践中工程腐败问题相当突出，并且很容易埋下质量隐患等问题。 
　　正是由于目前普遍采用的业主建设制存在以上问题，客观上需要改革这种建设模式，建立一种“业主投资、专业组织管理”的建设模式，并形成在业主与专业管理组织之间建立一种约束机制来防止工程腐败的同时，利用专业组织的管理能力实现科学决策、高效运作的良好局面。 
　　相比较而言，工程项目代建制有以下特点： 
　　1.投资决策与项目实施管理相互分离，业主根据专业项目管理公司提供的技术经济资料行使决策权，项目的具体管理工作由专业管理公司实施； 
　　2.充分利用了专业管理公司的业务优势，大大提高了业主方项目管理成效； 
　　3.在决策与管理两大环节中建立起有效的约束机制，确保建设资金的有效利用； 
　　4.使项目建设的责任主体更加清晰：业主建设制下往往因为决策与管理混为一体致使业主承担管理不力的风险和项目投资损失，相反地工程项目代建制下专业管理公司则成为项目管理不力的责任承担主体，这种来自于外部的约束机制将有利于降低业主的项目投资风险。 
　　5.代表业主对整个工程项目建设实施全过程管理（从项目建议书批复开始介入直至竣工验收、交付使用）。 
　　三、代建制的具体实施组织方式 
　　项目代建制在具体实施组织方式上主要有工程总承包、施工总承包和平行分包三种。 
　　工程总承包的主要方式有： 
　　1、设计—建造总承包(Design—Build)，即(D—B)。承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。D—B模式是一种项目组织方式。业主和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。寻找一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。 
　　2、设计—采购—施工/交钥匙总承包 (Engineering Procurement Construction/Turnkey，即EPC/Turnkey)。 EPC/Turnkey方式是指总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。这种方式的总承包商在试运行阶段仅承担技术服务，而不像交钥匙总承包(Turnkey)那样对试运行承担全部责任。 
　　设计—建造或EPC交钥匙的合同结构是业主首先招聘一家专业咨询公司研究拟建项目的基本要求，业主只需以总价合同为基础，选定一个设计建造总承包商对整个项目的成本负责，他选择咨询设计公司和分包商。如果是政府的公共项目，则必须采用资格预审，用公开竞争性招标办法。 
　　采用设计—建造或EPC交钥匙承发包模式的优点是：使用一个承包商（代建制企业）对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，减少项目的成本和工期。在选定承包商（代建制企业）时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，保证业主得到高质量的工程项目。业主可得到早期的成本保证。其缺点是：业主无法选择设计人员；设计可能会受到施工者利益的影响，由于主要风险均由承包商（代建制企业）承担，因而可能工程的造价较高。 
　　对于这种方式，要求代建制企业具有设计施工资质。 
　　代建制企业可以不用自己施工，而选用一家施工总承包企业完成施工任务，也可以对施工任务进行划分而通过平行分包选择几家施工单位施工。