小城镇建设的主要类型、制约因素与对策建议（下）

在新型城镇化背景下，小城镇建设应更加注重发挥市场机制作用，正确处理小城镇建设与新型城镇化、新农村建设的关系，着力推进小城镇行政管理体制、财政制度、土地制度等改革，推动以城带乡、以工促农、城乡一体，努力实现新型城镇化和新农村建设双赢。

明确小城镇在城镇化体系中的地位和作用。虽然我国城镇化发展战略强调实行大中小城市和小城镇协调发展，但实质上，小城镇在城镇体系中的定位并没有真正明确。鉴于我国不同行政级别的城市公共服务水平差距较大、城市规模越大投资收益越高等特点，应明确小城镇在城镇化体系中的辅助地位。当前和今后一个时期，我国小城镇的发展趋势是，虽然规模不断扩大、质量不断提升，一些小城镇甚至升格为小城市，但大中小城市的发展更为迅速，小城镇发展反而相对缓慢。随着大中城市“城市病”的加重，以及基本公共服务均等化的推进，小城镇才会真正进入长足发展时期，到那时，大中城市居民、农村居民都会愿意定居小城镇。由于小城镇资源环境成本低、城市化成本低、进城门槛低，应将小城镇作为农民工市民化的首选地。

此外，应认识到，小城镇既是城镇化的重要模式，更是社会主义新农村建设的平台，是推动城乡统筹发展的节点。小城镇本身是一个集聚场，能够形成对周围劳动力、土地、生产要素的集聚。城市支援农村、工业支持农业，必须以产业、项目为依托，而小城镇是产业、项目较为集中的地方，是连接城市与农村的枢纽。大力推进小城镇建设，有利于推动新农村建设，缩小城乡差距。

把握好小城镇建设速度和内容。目前我国城市化正处于城市区域不断向郊区扩展、出现城市群阶段，还没有进入大都市市区人口迁向农村和小城镇的“逆城市化”阶段，小城镇还无法阻止农村各类资源向大中小城市集聚。虽然农业人口就地、就近城镇化有低成本优势，但许多流动人口是不稳定的。小城镇只是城镇化的初级阶段，因此，小城镇建设不宜过热，并不是越快越好。而应坚持市场主导，遵循规律，坚决遏制过快“小城镇化”，避免人才流出之后小城镇成为“空城”。

小城镇建设并不是简单将农民集中居住，绝不是简单地提高城镇化率，而是指提高居民生活质量。特别值得注意的是，在小城镇建设中应尊重农民意愿。对侵占农民土地、逼迫农民上楼居住的行为，应进行严厉惩处。坚持把“人的城镇化”放在首位，避免把目标仅限于提高农村土地利用率上。注重科学规划，坚持软硬件并重。硬件方面，应重点加强道路、公园、绿地、环保等建设。软件方面，主要是产业发展、提高城市管理水平、保护地方文化特色、公共服务体系建设等，重点是缩小大中小城市和小城镇在公共服务方面的差距，推进基本公共服务一体化。应根据县域内小城镇分布情况，在部分重点小城镇加大投入，建成县域次中心，加强教育、医疗资源配置。

增强乡镇政府在小城镇建设中的主动性。小城镇建设既要尊重市场规律，也应充分调动乡镇政府的积极主动性，实现权力与责任对等、财权与事权匹配。一是对于经济发达、产业基础较好的小城镇，应赋予乡镇政府经济社会发展的功能和权限，使镇域实现事权、财权、人权的统一。建议借鉴韩国、中国台湾地区经验，探索将人口规模超过20万—50万的镇改为镇级市。二是制定完善优惠政策体系。土地政策方面，对小城镇年度土地利用计划指标安排予以优先保障，鼓励盘活存量，探索实行土地入股。财政政策方面，加快财政体制改革，加大财政转移支付，市县财政支出应安排适当比例投向小城镇建设，土地出让金收益部分全额返还乡镇。税收方面，对新建企业缴纳的税收和行政事业型收费等，全额返还乡镇政府。金融政策方面，规范引导企业和社会资本投资，调动社会资本积极性。

统筹小城镇与大中小城市建设发展。小城镇建设应依托大中小城市、融入城镇体系，从而发挥城市对农村的带动作用。在美国，小城镇和大中城市一起构成城市群共同发展，这不仅抑制了大城市规模过分膨胀，而且形成了功能互补的城镇体系。因此，应统筹处理好与大中小城市发展的关系。既考虑小城镇自身建设，更考虑与周边大中小城市实现“同城化”，努力做到产业、基础设施等同步规划、同步实施，做到互联互通。产业发展要形成分工，引导一些产业到小城镇落户，防止大中城市人口规模过大。加强小城镇交通建设，方便小城镇与大中小城市的沟通交流。加强小城镇规划建设，实行县域统筹，突破原有城镇行政区划，在全县范围内合理布局，实现行政意义和经济意义上的小城镇相统一，推动产城融合。对于小城镇自身无法解决、但又对当地长远发展有利的事情，可纳入城市发展规划大盘子。

把小城镇建设与新农村建设、土地制度改革等相结合。小城镇建设既要靠大中小城市的带动，更应发挥农村发展的推动作用。下一步，一是与转移农民到小城镇就业相适应，加快农业产业化发展，推动农村土地流转，发展规模农业，鼓励和发展农村合作社、农村家庭农场等新型经营主体。推进农村集体产权制度改革，实行集体资产折股量化到人，降低农民对土地的依赖程度。二是确保农民土地收益，合理均衡土地收益在政府、农民、社会资本之间的分成，调动农民解决土地闲置的积极性，着力解决农村空心化问题，顺利推进农村社区建设。三是加强农村养老体系建设，解决农村留守儿童问题，推进农村社会建设。

加快小城镇产业发展。增强小城镇经济活力，关键是简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造良好的企业发展环境，推动民营经济发展。主导产业对小城镇可持续发展至关重要，应着力培育，力争每一个重点镇都有一个主导产业。实际工作中，一是完善招商引资。根据区位优势、产业基础、园区建设等情况，引进与乡镇经济社会发展相符合的产业项目，特别是强化与大中小城市的产业联系，并注重严格执行环保标准。二是注重发挥农业优势或原产业优势。加快发展农村旅游业。大力发展食品加工业，延长农业生产链条。威海文登市充分利用水貂养殖优势，通过政策引导、招商引资、园区带动等措施,推动农业与二三产业深度融合，拟打造百亿产业集群。三是推动产业升级。四是积极发展三产。随着工业、农业、加工业的发展，应发展与之相配套的物流、信息、汽车修配、商业餐饮等现代服务产业。

加强小城镇法规建设。可以说，现行土地、税收等法律法规有利于大中小城市发展，而不利于小城镇和新农村建设。英国、韩国等国家在城镇化过程中都高度重视法规建设，先后出台了相关法规支持。建议国家层面制定专门法律支持小城镇建设，防止各类资源过度集中大中城市。进一步建立健全小城镇规划的法规体系，防止规划随意变更，增强小城镇建设的连续性。