环保税征收已如箭在弦上：国务院或即将公布方案

“做好环保税立法工作。”自从2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中“点了”环保税的名，环保税推进工作便成为了各界时刻关注的焦点。

如今，一个有关环保税的“重磅消息”传来，日前，国家税务总局局长王军披露，“环保税方案已经上报国务院”。

3月31日，在第24个全国税收宣传月开启之际，国家税务总局召开纳税人座谈会，王军在与纳税人面对面畅谈“税事”时表示，针对环境污染问题，未来税制改革要向绿色税制发展，环保行业是绿色行业，要加大税收支持力度。

这一消息在很多专家学者看来，表明“环保税立法改革已经逐步迈出实质性步伐”。

对于学界多年来“千呼万唤”的环保税，王军也给出了相对客观的评价，“环保税并不能解决所有问题，还需要综合治理，各部门协调推进”。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受法治周末记者采访时表示，环保税如何更合理地开征仍需全面细致的研究，配套制度的建设完善以及“环保税税收体制”的整体建立等，都是环保税能否真正发挥环保功效的重要保障。

“千呼万唤难出来”

“不容易，真的不容易。”当得知环保税方案已经上报国务院的消息时，中国财政学会副会长贾康发出了这样的感叹。

这是贾康“发自肺腑”的感慨，因为多年来他一直致力于推进环保税的改革。在今年全国两会上，作为全国政协委员的贾康提交了《关于加快环境税立法过程》的提案，而这并不是他第一次呼吁开征环保税，类似的建议他已经提了很多年。

“应该说学界对环保税的呼吁一直没有停止过。”和贾康一样，施正文对环保税也有着长期的关注与研究，并参与过多个环保税立法的相关课题讨论。

“其实最初我们在讨论环境保护税时是简称为‘环境税’，但现在已经统一改为了‘环保税’。”施正文向法治周末记者透露，这一提法的转变主要是为了更好地突显出环保税环境保护的目的。

随着经济的不断发展，人类与环境之间的问题越来越突出，为了更好地兼顾经济发展与环境保护，英美等国从上世纪八九十年代便开始研究并征收环境税。施正文介绍，在中国，虽然消费税、企业所得税以及排污费等环境类收费也具有环保功能，但却一直没有专门针对环境保护的税收制度，为了实现国家可持续发展战略，学者们也在不断呼吁征收环境保护税。

“政府首次明确进行环境税立法是在2007年6月国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》中。”施正文回忆，其中一项具体政策就是“研究开征环境税”。2008年，由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司三部门联合进行的环境税研究制定工作正式启动。

然而此后，环保税立法工作进展却异常缓慢。

“环保税多年‘难产’的一个重要原因就是定性问题。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受法治周末记者采访时指出，此前对征收环保税的主要目的究竟是为了国家财政收入还是保护环境尚存在争议。

施正文坦言，2008年提出的污染物排放费改税，其最初目的并非出于环境保护，而是要以费改税来规范政府财政收入。

他解释称，一方面我国除税收外，各类收费、罚款等占了财政收入的很大部分，并不规范；另外这类收费由于法律位阶低、透明度不够等原因，也导致了费用的使用功效。

“随着环境问题越来越严重，当前对环保税的目的已经达成了共识。”施正文表示，环保税是以建设生态文明、绿色发展为理念，以保护环境、防止污染为目的的专门税种。

环保税改革是要把排污等收费改成税，但排污费目前由环保部门负责征管，费改税后，税务部门将参与其中，这就涉及各机构间的权职分工及利益问题。贾康向法治周末记者直言，部门间的利益博弈也是环保税多年难以推进的原因之一。

不过，贾康强调，中国迫切需要通过立法形式确定环保税的开征，取代现有针对排污的行政性收费，将其与部门利益脱钩，提高强制力，更加规范地使用税收收入，“方案的上报，说明距离这一天已经不远了”。

施正文指出，经过多年讨论，如今中央积极推行环保税的态度已经明确。不论是两会政府工作报告中写入环保税立法；还是新环保法中提出的“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费”的规定，都已说明征收环保税已如箭在弦。

环保税应“惩恶扬善”

目前有关环保税的具体方案尚未正式对外公布，作为一个未来即将开征的新税种，民众对其征收范围、纳税对象及税率等充满疑问。

在刘剑文看来，环保税早期开征范围不宜过宽，既然其重点是进行费改税，初期征税范围可以同样限定在排污费包括的污水、废气、固体废物等方面。“随着新环境问题的出现以及环评技术水平的不断提高，未来应逐步扩宽征税范围。”

施正文对此表示赞同，他认为在征税对象上环保税开征初期也应主要限定在企业，因为相比个人，当前给环境带来污染的“大头”还是企业。但他强调，最终环保税的征收还是应将所有污染环境的主体都纳入其中，这也符合新环保法确立的“污染者当责”原则。

作为税种的另一基本要素，税率的设定也极为关键，“既然已经明确环保税的目的是保护环境，那么税率的设定就应该加大企业污染环境的成本，使环保税真正发挥功能”。刘剑文建议税率的设置应在现行排污收费基础上适当提高，促进重污染企业转型，倒逼企业技术改革与创新，“钢铁、煤炭等企业会受到较大的影响”。

贾康也同意税率应“从严制定”，但他补充指出，环保税的税率应实行差别化对待，比如对一些绿色低碳企业和积极研发节能减排、进行技术升级改造的企业要给予一定的税收优惠；对那些排放超标的企业则适用较高的税率，“让环保税真正起到‘惩恶扬善’的作用”。

除此之外，施正文还提出税率区域差异的建议，他指出当前的排污费，各地区间就因经济发展情况不同存在收费标准的差异，至于税率是否也应如此，学界还存有争议。

“我认为税率同样可实行适度的区域差异化。”施正文举例称，比如一些中西部经济欠发达地区，环境承载力相对较强，又需要企业发展，对企业排放可以适用低一点的税率；而对一些发达地区，环境污染已比较严重，同样的排放就应适用高税率来进行控制。

要实行一揽子改革

“作为一项新税种的设立，环保税立法工作不应只涉及税种自身，而是要实行‘一揽子’的改革方案。”施正文觉得，这一系列改革首先就应体现在环保税与其他税种的衔接上。

对于环保税的开征，此前曾有不少企业担心会进一步加大企业税负。施正文也表示，当前企业已面临消费税、增值税、企业所得税等税负，而环保税又是一项增税政策，因此如何协调各税种间的关系也是能否顺利推行的关键。

根据十八届三中全会对税制改革“稳定税负”的要求，施正文认为应实行有增有减的税收结构性改革。

“像当前增值税40%的税率和20%的企业所得税规定，与国际上其他国家相比有些偏高。”施正文建议在新开征环保税后，对增值税及企业所得税应给予适当的减少，以保证企业整体税负的稳定，“这也能增加中国企业的国际竞争力并避免企业将税负转嫁到消费者身上。”

除了税种间的协调，刘剑文认为，政府部门间的协调机制建设也异常重要。

虽然进行了费改税，但刘剑文表示在征税过程中环保部门与税务部门都必不可少。“此前排污费由环保部门征收，它们有具体实践经验，并拥有环境测评的工具与机制，便于环境的评价认定；税务部门则对税收程序和企业的生产经营信息等有全面了解，能够更好地判断企业所缴税费并进行税收监管。”刘剑文建议，未来应采取环保认定、税务征收的环保税征管模式。

“一揽子改革对环保税的顺利实施异常重要。”施正文表示，环保税费是应专款专用，还是纳入国家一般预算之中统筹使用？是否应效仿西方国家建立环保税收入再循环的配套机制，将税收收入再循环补贴到一些中小企业及中低收入家庭中？这些都需要各界在最终方案出台前进行细致的探讨研究，建立完备的环保税税收体制。

仍需人大立法开征

环保税方案如今已上报国务院，税种开征或指日可待。但也有民众提出疑问，今年全国两会上通过修改的立法法明确了税收法定原则，规定新开税种要由人大立法，如今环保税方案已上报国务院，“环保税是否依法开征”？

对此，刘剑文给出了肯定的回答，“环保税开征最终需要全国人大立法决定”。

“环保税方案上报国务院符合中国的立法程序。”刘剑文介绍，税收草案由部委起草，上报至国务院法制办，国务院在经过内部讨论研究后，会在草案基础上进行修改，随后向社会公布，公开征求意见，在经过多方研讨和修改后，将成熟的方案提交全国人大，由全国人大最终立法决定。

在施正文看来，对于环保税的开征，目前各界已达成共识，环保税立法进程也在不断加快，他预测国务院将在最近几个月内向社会公布环保税方案并公开征求意见，今年年底前可能就会提交到全国人大常委会审议，“如果顺利的话环保税在2016年通过的可能性比较大，多年来的呼吁也即将变为现实”。

“环境保护需要每个人的努力，单纯依靠环保税也难以根本解决环境污染问题。”刘剑文强调，环保税的推进过程加强了对企业和个人环保意识的宣传教育，增强了人们节能减排的意识和责任，“这也是环保税推行的重要意义之一。”