“地利人和”规划公共服务设施

上学难、就医难、养老难……各种公共服务设施“使用难”的现象在各大城市普遍存在，成为市民关注的焦点。近年来，大型城市发展迅速，人口快速增长，城市用地紧张，人口与资源之间的矛盾之间凸显，城市公共服务设施的承载能力严重不足，“城市病”日渐严重，城市发展急需转型，公共服务设施规划亟待合理化。

合理供地完善公共服务设施规划

家住北京市西直门地区的张女士70多岁，由于独自生活不便，想入住附近的老年公寓，却发现只有一家西城区银龄老年公寓可以选择，而且床位非常紧张，短期内根本不可能入住。北京市城市规划设计研究院高级工程师周乐说：“由于中心城区土地资源有限，导致各类公共服务设施严重缺乏。”

周乐表示，“宜居”是城市发展的核心目标，完善的公共服务设施是“宜居”的基础保障，而完善的公共服务设施则始于充分合理的供地规划。在新型城镇化的发展趋势下，城市建设已经从增量扩张的粗放式发展逐渐转向限定边界的存量发掘式提升，土地资源的有限性供给意味着公共服务设施建设必须更多地从存量土地利用角度进行规划，要最大限度地高效集约利用土地资源。

周乐介绍说，按照国际通用标准，城市中心城区公共服务设施用地应该占中心城区规划用地比例的13.0～17.5%，国内多数城市的中心城区公共服务设施用地占规划用地的10%左右，根本无法满足日益增加的需求。他建议，应该合理确定城市公共服务设施用地比例，结合城市的定位和发展情况，提出公共服务设施用地比例下限，作为法定规划编制审批的基本依据。

另外，公共服务设施用地分布不合理的问题也普遍存在于各大城市，明显呈现中心城区聚集、边缘地区欠缺的趋势。以深圳为例，城市中心区公共服务设施用地比例在8%～12%之间，组团中心在5.5%～7%之间，一般地区在4%左右。其他大型城市也是如此，公共服务设施用地比例从城市中心向外逐渐递减。

周乐说，公共服务设施的现状分布与城市建设用地的空间发展相对应。虽然近几年城市边缘地区和新建城区发展迅速，但由于区位、历史传承、配套政策等因素，中心城区设施多样，优质资源聚集，新建城区设施相对缺乏，结构尚不完善。优质资源在中心城区高度集中，对区域交通、市政和各类基础设施承载力提出严峻挑战。优质资源空间分布不均使得部分地区公共服务设施超负荷使用的同时，其他地区的公共服务设施无人问津，未达到使用预期。

随着中心城区的公共服务设施建设趋向饱和，城市发展中心转向城市边缘地区和新建城区，区域公共服务设施随之快速发展，城市功能逐步完善。但是，由于大部分公共服务设施为公益性质，其配套建设往往滞后于住宅建设，无法满足人口激增带来的强烈需求。周乐建议，应该将行政边界和规划边界统筹规划，整合各类空间资源，针对不同区域提出具有针对性、切实可行的差异化公共服务设施用地规划。

以人为先加快公共服务设施建设

近年来，为了适应人口的增长速度，各大城市加快了公共服务设施建设速度，主要公共服务设施的数量与规模均实现较快发展。很多城市中图书馆、博物馆的数量都有显著增加。但是由于人口增幅较大，城市人均公共服务设施还是无法满足需求，中心城区公共服务设施供需差距尤为明显。尤其是外来人口规模化快速增长给公共服务设施带来了巨大压力，严重考验着各类服务设施的承载能力。

周乐以北京市东城区为例介绍说，该区位于北京核心功能区，现状公共服务设施用地比例高达13%。然而，高密度的人口导致该区人均公共服务设施用地面积不到6平方米。在中小学、三甲医院等优势资源高度集聚的同时，托幼、社区养老、社区文化等一些基础性公共服务设施严重缺乏。

由此可见，公共服务设施规划和城市人口密切相关。不同年龄结构、不同社会阶层人群对公共服务设施类型、品质等需求各不相同。他提出，公共服务设施的规划不应是简单的数据研究，更要对应人群需求，切实服务城市居民。

在城市人口快速增长的大背景下，周乐认为，还应该利用公共服务设施规划疏解城市人口，应该强调资源疏解和设施建设并行。在资源疏解上，对已经高度聚集的公共服务项目要严格控制，对就地改扩建也要设置更高的限制条件。在设施建设上，要充分发掘空间潜力，通过功能复合、地上地下空间利用、设施资源共享等策略，优先增加托幼、养老等急需设施规划。