2015年招标师《专业实务》辅导：政府集中采购不宜过度强调竞争

　　毋庸讳言，当前，政府集中采购工作在一些领域或项目中，确实存在着一些这样那样的问题（诸如：价格高、效率低、质量差、政策功能发挥不充分、服务不到位甚至是腐败等），亟需加以解决，否则，将影响政府采购事业的前程，但解决问题，必须找准问题产生的根源，才能对症下药，才能彻底解决问题，以利于政府采购事业的健康发展。对于一些主张通过竞争，特别是过度强调通过引进竞争机制，来解决政府集中采购中存在问题，视竞争为万能的灵丹妙药的观点有必要进行一些必要的分析和思考，对于一些因体制、机制及集采机构的职能定位的原因产生的问题，不从体制机制上采取对策措施，反而过度强调通过引进竞争机制，无异于头痛医脚，用错了药，不但无助于问题的解决，相反，会产生更大的问题，很容易将政府集中采购引向歧途。

　　所谓的引进竞争，无非就是建立两个或以上的政府集中采购机构共同组织实施政府集中采购，或者政府集中采购机构和社会中介机构共同组织实施政府集中采购项目，由采购人自由选择组织实施的采购机构。将引进竞争和前面提到的政府集中采购中存在的问题之间的关系，做一下简单的分析，就可以发现过度强调竞争产生的问题。

　　过度强调竞争，不能形成规模优势，只能使采购的价格更高

　　造成目前无论是项目采购还是协议采购，都部分存在着价格高的问题，产生这种问题的根源，无疑与合同的后期管理等问题有关，但最根本的，还是因为政府集中采购管理体制、机制及集采机构的职能定位造成目前的政府集中采购集中度不够，集采机构不能有效整合不同部门不同时段的同类项目进行集中采购形成有吸引力的批量，集中采购的批次多，批量少，不能形成规模优势，不能有效吸引供应商的参与（一个批次采购1000台计算机和1000个批次每次采购1台计算机，虽然总采购量相同，但对供应商的吸引力是可想而知的），无法形成供应商的有效竞争，无法降低供应商参与政府集中采购的成本，因此，也就无法得到供应商最优惠的价格。毫无疑问，过度强调引进竞争，不但无助于降低采购价格，相反，由于采购更加分散，将造成单次采购的批量更少，更加缺乏规模效应，对供应商的吸引力更小，难道价格会更低？

　　过度强调竞争，不能形成规模优势，也会制约政府集中采购政策功能的发挥

　　发挥政府采购的政策引导功能，实现节能、环保、自主创新等政策目标，是通过采购过程间接实现的，是一种间接手段，而不是行政的直接的手段，因此，供应商的“趋利性”决定了实现政府采购的政策功能必须是以具有一定的采购规模，能够形成对供应商的吸引力为前提的，只有具有一定的采购规模，才有可能促使供应商按着国家的政策引导方向，调整生产、经营结构，最终实现政府采购的政策功能，实现国家利益、公共利益和供应商的私利的统一。过度竞争造成采购更加分散，不能形成规模优势，显然不利于发挥政府采购的政策功能。

　　过度强调竞争，不能形成规模优势，政府就不会享受和其总采购规模相匹配的，供应商大客户（VIP客户）应享受到的服务和质量

　　从统计口径的角度，政府采购的规模确实不小，但是，抽象的统计数字要想转化成对供应商有吸引力、有影响力的采购规模，必须要有一个采购主体将抽象的统计数字转化成具体的、看得见的、可操作的、有吸引力的采购批量，具体化为一个采购主体的批量采购，这个主体同时承担起对供应商的履约监督职责，这样政府才会成为真正的供应商的大客户（VIP客户），享受到相当的服务和质量，而过度竞争，只会降低这种规模优势，降低政府在供应商客户中的重要性程度，降低服务级别。

　　过度强调竞争，造成工作缺乏计划性，不利于提高采购效率

　　采购整体效率的提高是以提高整个政府采购工作的计划性为前提的，政府采购预算是提高政府采购计划性的源头，现在的政府采购预算编制水平不高已经是导致政府采购计划性不高，制约政府采购效率的一个重要因素，而如果过度强调竞争，多个机构从事集中采购组织工作，即使政府采购预算编制水平提高了，由于采购人具有较大的选择性，在正式接受委托之前，每个集中采购机构本年度内将要承担的工作都是不确定的，因此，也就无法有针对性地合理统筹安排资源，按部就班地开展工作，而只能是接受一次委托，组织一次采购工作，工作没有前瞻性，势必影响采购工作效率。

　　过度强调竞争，有可能造成更大的腐败

　　毋庸讳言，在现行制度环境中，采购人在采购过程中的话语权、决定权很大，对采购过程的影响也最大。所谓的竞争，实际上就是竞争谁能得到采购人的认可，特别是采购人的领导的认可，得到采购人委托的项目，而最有助于实现得到采购人认可的手段无非就是帮助采购人回到集中采购之前的状态，帮助其实现倾向性目标，或者就是提供贿赂。因此，过度强调竞争的结果就是，有集中采购之名，无集中采购之实，或者就是贿赂、腐败。

　　过度强调竞争，加大监督成本

　　目前，很多集采机构都配备了各种监控设备，投入也很大，这些设施主要都是为了配合监督管理部门实施监管配备的，是监督管理的一个重要平台，也基本实现了监管部门的集中监管，有的地区监督部门甚至实行派驻监督，而过度强调竞争，势必造成重复投入配备各种监控设备，分散监督部门的监督力量，加大监督成本。

　　政府设立的集中采购机构与社会中介机构之间的竞争，是无法实现政府采购的决策权、执行权、监督权分工制约的原则的

　　政府采购是政府的采购而不是某个部门、单位的采购，采购权是一项政府的权利，而不是某个部门、单位的权利，政府采购的最终责任主体是政府，而不是某个部门、单位，或者是代理政府采购的社会中介组织，政府采购的侵权或违约责任最终要靠国家赔偿或补偿来保障，即使是由社会中介组织来代理实施的，这就意味着，政府也将是社会中介组织违法违约责任的最终承担者。实施集中采购实质上是政府在按着决策权、执行权、监督权分工制约的原则，对政府采购权在各部门之间进行合理配置，以实现规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人合法权益，促进廉政建设的目标。政府采购权本质上是一项政府的权利，是一项公权，公权和私权的运行方式、理念、管理机制、制约机制等是有着本质区别的，在现有制度背景下，将政府采购权让渡给非政府设立的社会中介机构行使，是无法实现决策权、执行权、监督权分工制约的原则的。难道能让一个以营利为目的社会中介机构去制约行使公权力（利）的采购人或者监督决策部门？难道能让一个政府设立的机构采取以营利为目的的企业采取的不正当方式去竞争采购项目（企业正当、科学、合理的方法、措施、理念另当别论）？政府设立的集中采购机构与社会中介机构之间的竞争只会打乱在政府采购领域，政府决策权、执行权、监督权分工制约的制度安排。

　　克服政府集中采购工作中存在问题的思路

　　通过上述分析，可以得出过度强调竞争并不能解决政府集中采购中存在问题，相反，可能会产生更大的问题，很容易将政府集中采购引向歧途。因此，克服政府集中采购工作中存在的问题，应当从政府采购的管理体制、机制以及集中采购机构的职能定位入手，建立健全政府采购的管理体制、机制，科学设定集中采购机构的职能定位，政府采购权的配置应体现决策权、执行权、监督权分工制约的原则。通过顺畅的体制机制和科学合理的集采机构职能定位，建立能够形成政府集中采购规模效应的制度环境，发挥政府集中采购的规模优势，减少采购的批次、提高采购的批量，加大对供应商的吸引力度。同时，加强对集中采购采购机构的监督、考核、培训力度，提高采购人员的素质，调动采购人员的积极性，加强集中采购采购机构的内部制度建设和执行的力度。