如何规范县级政府采购制度（上）

　　资源配置是县级政府财政的主要职能，政府采购是资源配置职能的具体实现形式，县级政府在推行这一制度过程中，在理论认识与实际运作上尚存问题，县级政府采购制度应如何规范，本文试图作一些探讨。

　　政府采购是地方政府实施有效资源配置的具体形式

　　在资源稀缺的前提下，为了实现社会福利的最大化，要求对稀缺资源实施市场配置方式。但是，市场机制的作用并非万能，它既有存在缺陷的一面，又有失灵的领域，这就在稀缺资源的配置上为政府发挥作用留出了空间，同时，也就决定了政府财政所具备的资源配置、调节收入分配和稳定经济等三大职能。

　　市场体制下，政府财政具备上述三大职能，是从研究资源配置方式的角度，相对于市场配置方式，将政府作为一个整体而言的。事实上，各国政府都由多级政府组成的（有中央政府，也有地方政府，地方政府又可划分为若干级），相应地政府的财政职能也是由各级政府共同去完成的。换言之，每级政府财政在实现上述职能过程中，各有侧重。市场体制下，由于（1）一国内地区间的经济是开放的，生产要素可以在地区间自由流动；（2）地方政府又缺少必要的调控经济的政策工具等客观因素的存在，地方财政在调节收入分配和稳定经济这两个职能上所能发挥的作用不大，因此资源配置成为地方财政的主要职能。作为基层政权的县级政府财政更是如此，具体地说，在调节收入分配与稳定经济上县级政府难以发挥作用的前提下，如何有效地提供区域性的公共产品就成为考核县级政府工作效率的主要内容。

　　政府采购，不论是运用财政资金购买商品、劳务，还是购买包括兴修水利、修建交通设施、改造环境等在内的公共工程，从其内容上看，它则是地方政府财政实施有效资源配置职能的具体形式。在县级政府推行政府采购制度是市场经济体制的客观要求，其积极意义体现在以下几个方面：

　　政府采购制度是市场体制国家管理政府直接支出的基本方式从国际经验看，大部分市场体制国家对政府直接支出的管理基本都应用政府采购方式。近一个世纪来，政府采购主体也逐步由中央政府扩展到地方政府，甚至其它公共服务组织。随着经济全球化趋势的日益明显，政府采购已经推广到国际贸易领域，世贸组织的《政府采购协议》已成为各国“入世”谈判的重要文件之一。县级政府作为我国基层政权，必须适应世界经济全球化的发展，积极参与国际分工、协作。它不仅有助于县级政府从国际市场中获得价廉物美的产品与服务；而且也有助于在正式开放政府采购市场前的一段时间里锻炼和培训包括乡镇企业在内的国内企业，逐步适应国际惯例，县级经济以开放的姿态迎接国际挑战。

　　有利于县级政府建立反腐倡廉的机制从各种传媒的报道中不难看出，一些县产生腐败现象的政府官员中除了“管人”的外，大半是“管钱”与“管物”的。假使在县级全面推行政府采购，将县级政府的采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众的全方位监督的机制当中，在公开、透明的环境中运作，可使基层政府公共采购行为中产生的各种腐败现象得到有效的抑制。

　　有利于促进县级财政支出改革县级政府以规范支出管理为核心的财政改革，不论是改革预算编制办法、试行部门预算，还是建立国库集中支付制度，通过政府采购制度的试行，都能起到一定规范和有力的推动作用。

　　可使县级政府实现“节支”从各国以及我国各省（市、自治区）推行政府采购的实践看，资金节约率一般在10%左右，此外，由于县级推行政府采购后，推动了国库集中支付制度改革的进程，对缓解县级财政资金调度困难有一定的积极意义。

　　县级政府推行政府采购制度的难点

　　县级政府在推行政府采购制度过程中，除了缺乏完善的法律、法规体系等非县级政府力所能及的客观因素外，主要存在以下困难：

　　采购规模小，导致采购模式选择上的摇摆从理论意义上说，发展中国家，尤其在市场发育早期，政府财政的购买性支出占财政支出的比重要大些，政府承担了大量的基础设施与基础产业的投资任务，政府采购的规模应当是不小的。但这里有一个假设前提，那就是政府财政资金是充裕的。我国的实际情况是除广东、浙江、江苏、上海等少数发达省（市）的少数发达县（市）财政比较宽裕外，大部分县（市）级的财政状况都比较抽据，有的甚至连工资的发放都有困难。如浙江省虽财政收入总量在全国排名第5位，人均财政收入全国排名第3位，但仍有50%的县（市）实施了“两保两挂”体制，这就意味着除宁波以外仍有30多个县（市）的财政基本上是“吃饭财政”。这种消费性支出占绝对比重的现实，决定了贫困县（市）的采购规模相对来说是小的。政府采购规模过小除了因缺乏规模效益，从而导致政府采购节费率不高等不利因素外，更主要的是使县级在推行政府采购过程中，在采购模式的选择上产生了摇摆，采取集中采购模式，因规模不大，政府采购费时、费力，节费率仍不高；而采取分散采购模式，又使政府采购形同虚设而有违改革的初衷。（上）市场发育不健全，导致采购方式选择上的困难发展的不均衡是各国经济发展永恒的话题，我国也不例外，不仅西部地区与东部有差异，北方与南方有差异，即使在经济相对发达的东南沿海地区，广东、浙江、江苏等，不同县（市）间的市场发育也存在着不平衡。在市场发育不健全的县（市）推行政府采购，尤其像计算机广域网等高科技工程、汽车等大宗货物以及举办会议、维修等劳务，由于包括生产商或者经销商在内的供应商数量过少，致使采购方式选择困难，采用公开招标方式，木仅时间长、费用大，且往往无人来投标；采用邀请招标方式，本地可“邀请”的供应商实在太少；或者虽然招标的范围可以拓展到全省以至全国，但一方面因招标规模小，难以吸引厂商；另一方面，即使供应商来了，因没有固定网点而导致售后服务不到位的困难。

　　认识上尚存“误区”，致使采购计划落实上的困难县级政府各部门尤其是原本就有较大采购自主权的个别部门，认为政府采购手续复杂、时间跨度长，不如过去自行采购便捷，认识上的误区，表现在各部门采购计划的编制上，普遍存在以下两个缺陷：（1）“该细的不细”，表现在各单位对年度采购事项事先没有详细的预测与安排，随意性大；（2）“不该细的过细”，表现在各单位不顾实际，对某一采购商品的数量、型号、规模、颜色等都有明确要求，把政府采购部门当成了本单位的“后勤服务中心”。这就导致了县级政府采购难题的产生：首先，政府采购计划编制难，“计划赶不上变化”；其次，政府采购很难形成规模效益。2000年在浙江台州，就曾因计划落实的困难，产生了所谓的“路桥难题”。

　　管理机构设置不统一，导致政府采购工作的不规范目前，实行政府采购的各县（市），在机构设置上不尽统一，大部分县（市）的管理机构（政府采购办公室）设在财政部门，但也有少数设在机关事务管理局与监察部门的。设在财政部门的又分三种类型：独立型，即县（市）政府设领导小组、领导小组下在财政部门设政府采购管理办公室，政府采购中心在办公室之外单独设置。杂合型，即有的县（市）有采购办但无采购中心，或者采购中心，无采购办。三位一体型，即控办、采购办、采购中心三位一体。县（市）在推行政府采购过程中机构设置的不规范，导致了管理的混乱，尤其是“运动员”与“裁判员”由同一“人”兼任的情况下，将会导致政府采购工作的不规范。

　　市场信息不充分，影响了政府采购工作的质量县（市）级政府尤其是地处边远山区、海屿、市场发育尚不健全的贫困县（市）政府，在推行政府采购过程中，市场信息闭塞，难以把握市场脉搏成为直接影响这些县（市）政府采购工作质量的又一重要因素。一方面，贫困县（市）专业技术人才相对缺乏；另一方面，这些县一般都没有专门的技术咨询机构，因此，导致了贫困县（市）很难请到理想的评标专家，从而使招标工作的质量大打折扣。此外，由于市场信息的不充分，对工程、货物的价格、性能比没有一个全面的了解，致使标书制作尤其是“标底”的确定上，很难做到科学合理。若标底走得过高，招标失去意义，反之，标底定得过低，使招标人的标书全部成为废标，对政府形象将会受到直接影响。（上）