透视贫困县建设之难：拨款太少被迫掺水造假

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“不借不得了，借了更不得了。”对民生和基础设施等项目既爱又怕，这是半月谈记者近日在安徽、湖南、广西等贫困地区采访了解到的基层普遍心态。贫困地区发展亟须上级资金，但很多项目不同程度地需地方财政配套，不少贫困地区因此负债累累，拆东墙补西墙，甚至弄虚作假，政府出现信用危机，危害甚大。

配套资金缺口大 过年如过“鬼门关”

“大别山区的一些村干部，春节期间，都要出去躲几天债，有时都不敢在家过年，甚至出现过工程队与村组织因讨债发生激烈冲突现象。”安徽省太湖县农村公路管理局局长斯国为说，村级负债很大程度上是由于基层财政无力配套项目所致。

斯国为介绍，以“村村通”工程为例，十一五期间，太湖共建设“村村通”工程1188公里，当时省财政出资12.5万元/公里(后追加至18万元/公里)，但山区道路造价成本高，实际造价为山区35万～40万元/公里，丘陵地区25万～30万元/公里，资金缺口达1.5亿元，这些都需要村里自行解决。太湖共174个行政村，平均每个村负债100万元，边远山区的最高负债达300万元。“这些村集体资产收入有限，挂账负债何时能化解，没人心里有底。”斯国为说。

事实上，负债资金很大一部分来自工程队垫资以及其他社会筹资。太湖县交通运输局有关人士介绍，目前太湖列入的国道、省道修建和改造项目资金缺口达9亿元，这些负债将由县政府承担，交通系统内已负债8000万元，“如果照此配套下去，3年～5年内交通系统将严重资不抵债，基本可以宣布破产”。

“建设一口当家塘，上级财政只拨付5000元，而真正将工程做下来，需三四十万元，资金缺口太大。”太湖县水利局有关负责人介绍说。

“去年太湖县级财政仅民生工程项目配套资金就达9675万元，扶贫专项资金需配套960万元，这两项是‘红线’，一点都不能含糊，必须足额配套到位。”太湖县财政局党组成员占礼生介绍说，一般项目下达时就要求县级财政配套20%的资金，太湖县去年按上级要求配套相关项目资金达1.24亿元，包括基础设施建设、生产发展、科技推广、社会发展支出等配套支出，对于一个一般预算收入仅有3.24亿元的贫困县来说，着实不堪重负。

一些基层干部介绍说，迫于无奈，政府性投资工程在与施工方签订项目合同时就暗地约定，只结账60%，其余待其他项目资金到位后，再设法拆东墙补西墙。

“明明应该搞建设，如今却是怕建设。”湖南省西部山区一个贫困县住建局负责人说，县城道路等公共项目建设，只能靠拖欠工程款。该局到去年年底，欠款达1.42亿元，其中既有材料款，也有农民工工资，最长的一笔，欠了七八年。

每年临近春节，上班就像过鬼门关，到市里、省里去接上访的债主，是家常便饭。“一年中前三个季度是建设局，到了年底就成了信访局。”该负责人说，每年筹点钱，给各个欠款项目和债权人多少支付一点，主要是为了息事宁人，把这个“欠款建设”的游戏继续下去。

对项目爱怕交加 被迫掺水造假

记者在采访中了解到，基层干部普遍对上级的民生和基础设施等项目既爱又怕，最主要原因是“配不起”。

在湖南省湘西土家族苗族自治州，当地发展经济的先决条件是必须改善路网交通。湘西州发改委副主任秦建平等人介绍，目前除了高速公路以外所有公路建设都需要地方配套。

以国道为例，每公里造价达1000万元，需要自治州配套550万元，而湘西州的财政人均支出只有5880元，相当于全省水平的85%，全国水平的57%。湘西州山地多、平地少，土地资源稀缺，土地财政难以成形，国有企业、国有资本更是实力薄弱，各种因素叠加以致融资能力非常孱弱。在此情况下，由于配套不上，全州境内国省道改造目前只完成总量的26%，群众意见很大，地方也无可奈何。

“以前是拼命到上面去争取项目，现在有的项目反而成了烫手山芋。”太湖县农委副主任周华胜说，一些项目立项时资金缺口就很大，甚至也有为了能够挤进项目盘子，编制预算时就进行了“瘦身”，再加上配套资金供应不足，项目的牵头部门只能到处“化缘”，“到年底考核验收时，只好掺水分，造假糊弄过关。”

广西柳江县财政每年可用财力只有9亿元。“农村公路上级给30万元一公里，而实际投入要80万元一公里，财力严重不足。”柳江县发改局局长吴永造说，柳江目前还有50多个行政村没有修通水泥路。

国家扶贫工作重点县岳西县副县长方志国苦恼地说，贫困地区能争取到项目，就意味着能够加快发展，但由于县里财力有限，很多项目都不敢去要，主要是县里配套资金难落实。“可你不去要吧，就丧失发展的机会。”

太湖县民生办主任洪运来介绍说，近年来财政配套均有向下加压的趋势。比如农村危桥渡口改造项目，刚开始省、县出资比例为“七三开”，现在则成了“五五开”，像水利、美好乡村建设等工程类项目配套比例都在向下加压。

安徽金寨县副县长汪承平介绍说，一些原本能够早日投产发挥效益的公益性投资项目，由于县财政无力完成配套资金而不能及时竣工交付使用，既减弱了贫困地区投身基础设施建设的积极性，也影响了中央支持贫困地区发展政策的应有成效，同时还经常拖欠农民工工资或工程款，工程质量难以保证等，败坏政府形象，给社会发展留下隐患。

“老一套”不利扶贫 改革需分类配套

记者在采访时，基层干部们期盼中央和省级政府多投入，降低或取消贫困地区对项目资金的配套要求。

安徽省安庆市委书记虞爱华认为，当前很多基础设施建设立项前都要求算经济账，财政支出的绩效评价和投资导向不利于贫困地区发展。他建议，国家应加大对贫困地区基础设施等方面的投资力度，增强落后地区的发展后劲。

太湖县扶贫办主任陈维新介绍说，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》规定，国家在贫困地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县以下(含县)以及西部地区连片特困地区配套资金，但上级安排一些项目时依然要求县级配套。他建议，国家应强化落实扶贫政策落实的监督与审计。

还有部分贫困地区干部建议，中央财政应根据各地财政情况不同，分等级、按比例，区别对待，降低贫困地区及农业、生态等功能区配套标准或减免配套资金。配套方式要由资金配套为主向以工资、实物、后续工程及后期维护费等转变，上级财政也应取消贫困地区民生工程县级配套，并采取措施化解贫困地区政府历史债务。