麦肯锡电子商务论丛－让老百姓轻松上网洽公，免再苦苦排队等候

电子化政府可以提供更快、更方便、更正确的服务，使民众的生活大为改善。

尽管政府部门很少站在网络革新的第一线，但是，过去5 年来，利用网络为民提供服务，却已然悄悄引爆。这段期间内，全球有超过500 件的电子化政府方案问世，而1996 年只有3件。 而且，很多方案从初期的表现看来，显然大有可为。例如，几年前，在新加坡申请一份进口或出口许可证，需要填写21 种不同的表格，然后再耗上15 到20 天，等23 个政府单位审核。但是自从政府推出TradeNet 之后，申请人只需送出一份线上申请表，15 秒后就可拿到许可证。

为了更进一步了解电子化政府发展的潜力，我们对全球重要的方案进行调查，并深入研究。我们发现，电子化政府真正的价值，并非源于将为民服务项目上网而已，在此阶段之前，政府部门被迫必须重新思考、重新组织，并将作业流程合理化，这才是主要根源，就像1980年代因重新设计核心流程，改造了许多企业一样。而且，并不是只有擅长于网络科技的工业化国家才会受惠，电子化政府计画同时也将许多世界级的科技业者，引进开发中国家。

更好、更省钱的政府

老百姓及企业上网洽公，免于排队等待，不但可以享受到更快、更方便的政府服务，而且错误也更少。例如，新加坡的eCitizen 入口网站，使老百姓可在一个网站上取得所有政府部门的服务。搬家了吗？新地址只需键入一次，就会自动传送到所有的政府单位，像是邮局、警察机关等。想开家小公司吗？只需点几下，就可以向新加坡法务部申请专利，向贸易发展局申请进口许可证，而且可以在人力资源部张贴求才公告。目前，新加坡或许在这场电子化政府竞赛中遥遥领先，但是英国、美国华盛顿州，以及其它一些地方正紧追在后。

我们的经验指出，电子化政府产生的利益只有15﹪来自技术方面的改良，其它都源于将提供服务的方式合理化。这两项因素结合，使每一笔交易都能省下大量的成本。在亚历桑那州，上网更新行照，成本只需1.6 美元，而顾客亲自登门办理则需6.6 美元。 而且，这个网站由IBM 负责建置与管理，并收取每一笔线上交易成本的2﹪，根本没花纳税人半毛钱。这些费用已经使该州汽车监理处节省将近2 百万美元，而且一旦越来越多人选择上网换发执照，此项金额很快就变成两倍或三倍。 美国国税局（Internal Revenue Service）只需0.4 美元就可处理一笔电子退税案，而书面作业要花掉1.6 美元。由于美国州政府岁出有40﹪花在提供服务，因此可能省下的预算，非同小可。

大部分省下的成本来自于利用一种规则化决策引擎〈rule-based decision engine〉，只要使用者符合特定条件，就可自动发证或进行其它作业。例如，新加坡的TradeNet 可以自动核发95﹪以上的进出口许可证，使政府得以减少人力，或使公务员得以转而从事更有价值的业务，以加强服务。此外，掌握到更精确的信息，又进一步使成本降低。例如，向国税局办理电子申报，可以免除扫瞄人工填写的报税表，因此可减少资料错误及查核。线上直接收取税款或其它费用，使政府可以立即将资金加以运用。而纸张与文件的储存成本也巨幅降低。电子化政府也可以降低采购费用。美国的联邦政府、州政府及各地方政府每年在物料与服务花费5,680 亿美元。私人公司经由集中采购并上网处理，可以将成本降低20﹪到25﹪。如
果美国政府节省的比率相当，则可以省下1,000 亿美元以上。奖赏如此诱人，无怪乎许多电子化政府方案一开始都集中全力在采购作业，后来才会注意到与民众的互动关系。最重要地，上网可以改善公共决策品质，提高政府反应灵敏度。

对某些国家而言，电子化政府也可以刺激新经济的成长，因为政府一旦承诺将服务上网，就必须建立公共基础设施，制订电子交易的法令规章制度，并提升上网普及率。而上述各项因素都是本土高科技创业所不可或缺的。（请参考「迈向新经济的新方法」）

着手“e”化

一旦政府决定上网展现新风貌，就会面临一连串的选择。在光谱一端的选项是将现有的政府服务项目移植到网络，另一端选项则是创造一个同时提供政府服务与商业服务的超级入口网站（请参考附图一）。哪种选择可行，全靠公务员改造政府的决心，对电子化政府的愿景，以及执行的能力。

将服务上网

成本最低的电子化政府类型，也是最容易实施的，就是将现有服务项目上网。此种作法由个别部门主导，所需的跨部门合作很少，甚至完全不必，而且仅将现行流程略做修改即可。这类服务可包括申请工作许可证、更新行照，或申报所得税。线上提供服务通常使成本降低20﹪到25﹪，而且对使用者的服务品质及便利性均可提高。例如，美国大多数的电子化政府措施，都属于这种类型。

由于此种作法比较单纯，许多政府部门将建置及维护网站的任务，整个外包给私人厂商，所花费的公帑很少，甚或完全免费。对于合作的私人厂商，政府可支付线上交易费用某一百分比（例如亚历桑纳州汽车监理处的作法），或采固定与变动费用混合的方式；而无论采取哪一种方式，重点都在于必须使该合作厂商能经由提高上网使用率，获得金钱上的回馈。政府部门如果想自行建置网络应用系统，通常要花费3,000 万到4,500 万美元，建立入口网站，以及将提供服务的流程自动化。

但是仅仅把现有服务搬到网络上，将使重大的价值遭到埋没。政府真正应发挥的功能仍束诸高阁，而整合各种服务的重任，还是落在使用者身上。只有能同时办好两件互有关连的事，例如，更新行照与缴清停车费，老百姓才算是获得较好的服务。

在涉及跨部门政治，而且欠缺领导中心，以致无法进行较复杂的线上整合之际，个别部门所架设的网站，也算是一大进步。各部门无须负担重新设计服务流程的艰巨任务，也无须协调不同单位的功能；很多部门单凭己力就可立竿见影。对于大体上无须其它政府部门协力的功能，例如缴税，这种现象特别显着。

重新设计服务流程

欲充分发挥电子化政府的威力，必须将各部门作业流程依照人民及企业界的需求，重新设计。各部门必须彼此自行协调，而非迫使人民在各部门间往返奔波。一旦消除了无谓的表格与步骤，作业流程将获得改善，并大为简化。协调后，政府对外窗口将为单一入口网站。结果，政府服务可一站买足，此种方式使成本降低35﹪到45﹪，同时大幅改善服务的品质与便利性，这也正是新加坡eCitizen 网站，以及华盛顿州Access 网站所欲达成的目标。

明确的领导中心是此种方式成功的必要条件。尤其是公部门组织非常仰赖共识，欠缺像执行长（chief executive officer）这种最高权威，欲重新设计服务流程，加强协调，任务倍加艰巨。因此政府必须成立跨部门协调单位，赋予充分权力，足以为所有部门选定共同的标准及系统，使其服务互相配合，对所有使用者提供相同的风貌与观感。

为解决权威问题，英国军方的电子采购计画把责任赋予客观的第三者：国防后勤组织（Defense logistics Organisation, DLO）。将军方三大单位（约占政府总采购的50﹪）的采购作业合并，原本可能发生激烈的政治斗争，但是DLO 不像一般临时性的任务编组，它具有真正的权力，正式的组织编制，而且享有高级长官的支持。DLO 花了八个月厘清现行流程，四个月建立新流程，六个月使所有利害关系者接受新方案。最后，存货管理、采购、交易及财务流程全部重新设计。DLO 成功的秘诀在于，耗费在争取支持新方案的时间，远多于设计解决方案。致力于推动电子化政府时，规划者在沟通与建立共识方面的投资，永远不嫌多。建置整合型的政府服务入口网站，也需耗费钜额的金钱投资。由于每一个部门通常都有自己传统的制度，欲与集中式网站沟通，势必要有复杂及昂贵的中介。将10 到15 项服务搬上整合型入口网站，一下子就会花掉1,000 万美元，甚至更多。为使此项投资划得来，政府不能只在过时而复杂的服务流程，套上昂贵的高科技网站。设了网站而服务却未真正改善，是很容易犯下的错误。

雅虎，小心！

如果容许私人公司在政府的入口网站上露脸，则经济效益将远远超过只是节省成本而已。政府入口网站，天生就会有巨额的流量。由于很多政府服务具有强制性，政府网站如果使用方便，而且知名度高，很容易就吸引到大量的访客。例如，华盛顿州的入口网站。每个月平均拜访人次高达60 万次。所以单是美国一个州政府网站产生的流量，就远超过Amazon.com 与eBay 的总和（请参考附图二）。

很多商业性的服务，可以与政府入口网站提供的服务和平共存。例如，当人民上网向政府机关办理变更地址，民营的服务商就可同时通知其亲友及订阅的杂志社。民众还可以利用同一网站挑选搬家公司，开立新的银行帐户，变更电话、瓦斯水电及有线电视、报纸供货商。这类网站对老百姓提供大量便利的服务，而且也对民营部门提供接触消费者的珍贵管道。

世界上有些地方，将公家与私人服务相结合，其政治上可行性高于其它地方，例如香港及英国。令人惊讶的是，这类服务在美国也有结合的案例，例如国税局网站的使用者可以连上Intuit，在这个网站买到电子申报软件。在香港，电子化政府交易是由一个同时提供商业化服务的私人网站主持。为了让使用者确实了解政府与私人服务的区别，香港政府声明对私人服务不负责任，而且亦不替其背书。使用者获准使用服务之前，必须先点选按钮，承认接受政府立场。国税局网站也包含类似的免责声明。

建置此类综合入口网站的成本，不会比只建立政府服务网站高多少。综合网站可以选择各种收益模式。政府可以根据经由该网站连结至私人公司的人数，对该公司收费。或者，也可以依据该公司标志大小及位置，计收固定费用，就像电话簿的广告一样。另外，政府也可以付钱在独立的网站上将政府服务上线。例如，香港政府针对在某一私人网站上完成的政府交易，每一笔支付固定费用0.8 美元。经由柜台完成的交易，平均成本为1.9 美元，所以这种安排对政府而言，非常划算。

由于政府身负公益大任，必须对公众负责，所以选择私人合作伙伴，建立制度时，必须非常谨慎。只有确保民众能分辨网站上的政府区块与商业区块，也了解哪些服务由政府提供，哪些服务为商业性，政府才可以采用此类公私混合的综合模式。

使美梦成真

规划者对于线上服务一开始往往满怀崇高的愿景，可是不久之后，就陷入各部门的纷争中，跌跌撞撞。要不然他们就是无法吸引使用者，或是被昂贵的高科技花招引入歧途。我们根据对全球电子化政府计画所做的研究，为有志者归纳出三大重要启示。

首先，不要低估公务员排斥变革的抗拒力。华盛顿州成立数字信息学院（Digital InformationAcademy）以克服此一障碍。透过州长下令，该学院协助各部门将现有服务一一列出，鼓励他们重新思考如何改善服务内容，并在实验小组试行新的作业流程。该学院透过使公务员参与改革，降低其恐惧感，并对电子化政府的成败感到休戚与共。为了确保各部门通力合作，州长要求所有的主管签下合约，列明将在规定期限内上线的服务项目。一旦出现歧见，该学院就介入调解。

其次，如果民众与企业界不去利用，那幺在电子化政府服务所投注的钜资，全都白费。各个国家几乎大多数人民根本就缺乏上网的管道〈请参考附图三〉，所以电子化政府计画还必须包括努力提高网络普及率与使用率。大多数国家必须在家用个人计算机外，另辟蹊径。以杜拜〈Dubai〉为例，个人计算机上网率不到15﹪，但是行动电话普及率超过50﹪，所以电子化政府终究会采取无线上网的模式。香港的上网普及率超过40﹪，但是政府仍在购物商场、超级市场及火车站广设电子信息站〈kiosks〉。

但是，仅有使用管道还不够，电子化政府必须对大众上网交易提供金钱或其它方面的诱因。例如，在美国，上网报税者的退税款项，三周内就会自动存入银行帐户，而书面申报者要等上两倍时间，才能拿到邮寄支票。目前美国上网报税比率达30﹪。

最后，电子化政府会成为赚钱机器，还是财务黑洞，全看选定的策略及心态为何。从个别部门网站的3000 万美元，到全面性综合服务入口网站的1 亿美元，实施电子化政府的成本变化颇大。除非网站经营者一开始也参与投资，否则政府必须为所耗钜资提出具体理由，而且开宗明义就必须针对如何降低成本，以及如何对使用者提供更低廉、更便利的服务，列明具体方法。例如，全国信息联盟〈National Information Consortium〉在针对每笔交易抽成的条件下，同意对美国维吉尼亚州的居民与企业提供电子服务。

总之，拜电子化政府之赐，私人部门得以进入过去严格限制为公共领域的地盘运作。所以对决策者最大考验乃在于，他们必须体认到，凡是对企业有利者，一样对政府有益。

迈向新经济的新方法

许多国家，特别是新兴国家，电子化政府对私人创业非常有帮助。例如，电子化政府对公共网络基础设施投下的巨资，不是个别公司所能负担。这些投资建立了电子付款作业的网关（与金融机构合作），以及对于确保电子交易安全性的加密与解密技术的发展提供金援。

此外，电子化政府也迫使决策者必须建立法令规章架构，以保护涉及电子商务的隐私权及智财权。这类架构包括香港的电子交易办法（Electronics Transaction Ordinance），新加坡的电子交易法（Electronics Transaction Act ），以及马来西亚的数字签章法（Digital Signatures Act）。

从系统设计到应用发展，电子化政府大大小小每件事也都需要全球性的信息科技公司参与。在建置必要基础设施过程中，这些公司对当地经济投下巨资。他们在当地运作，使得邻近的公司更容易利用其服务，或与其结盟。

最后，由于电子化政府使本地擅长于使用网际网络的人口增加，私人的网络创业也因而蒙受其利。此一电子新纪元如欲成功，不但公务员应具备充分的信息科技能力，以维护系统，而且社会大众也须具备必要知识，俾加以利用。为使这些必要的专长普及，马来西亚与世界级的信息科技公司，例如惠普、微软，及Electronic Data System 合作，雇用并训练本国人民。香港则在社区活动中心提供计算机训练课程，并且播放鼓吹使用网络的电视广告，发送介绍电子化政府运作方式的家庭录像带，对全港展开凌厉的宣传攻势。新兴市场大多数政府并在图书馆及其它公共场所，广置电子信息站（kiosks）及计算机，鼓励民众上网。

作者： Gassan Al-Kibsi, Kito de Boer, Mona Mourshed, Nigel P. Rea
来源：《麦肯锡高层管理论丛》 2001.2